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◇政治民主 社會民主 經濟民主◇
★ ★ ★ ★ ★ ★ ★ ★ ★ ★ ★ ★ ★ ★ ★ 2003.12.05 ★
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■主題文章：工會與社會政策形成的參與（辛炳隆）
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【編輯室報告】
過去在威權統治時代，工會僅是政府政策制訂過程的一個橡皮圖章，但是
在政治民主化、政黨輪替以及工會自主化後，工會與國家兩方面都有了相
當的質變，因此，公共政策的制訂過程，已經不再是菁英式的，而是開放
容納更多的民間的力量與聲音進入政策制訂的過程。但是台灣在這個歷史
的轉變期，這個政策參與機制還尚待建立，政府部門的心態必須轉變，而
工會方面，也必須調整。我們希望工會能夠真正匯集台灣基層勞工的心聲
，為普遍勞工的利益在政策制訂上，謀大利。
-------------------------【主題文章】--------------------------
標題＼工會與社會政策形成的參與
作者＼辛炳隆（台大國發所副教授）
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這個場次的標題是「工會是勞工社會參與的代言人」，我先把「社會參與」
界定的更清楚－就是「公共政策」的代言人。我為什麼會這樣去談？事實上
，有一位先進提到工會是要走議會路線還是群眾路線，我認為議會路線、群
眾路線之外還有一個選擇，就是在政策的制訂上由會員直接參與。這個模式
有幾個特點：
第一、在客觀上，需求性是越來越大。我們都很清楚的知道，菁英主義主導
台灣早期的公共政策及其中的制訂過程。菁英主義的意思是由少數菁英的技
術官僚和少數的趨勢菁英來決定公共政策。但決策模式在這幾年中，其實已
經作了很大的調整，主政者慢慢知道，隨著社會的多元化及威權機制的崩潰
，基本上，這種菁英主義的公共政策，對外不管是說服性或政策制訂的結果
，都面臨很大的困難。所以在思考公共政策的制訂時，實在很難維持過去的
菁英主義。
不論是國家統合主義、社會統合主義或社會多元主義，事實上我們看得出來
，很多的公共政策在政府部門裡面，為了能夠讓這些相關的團體能夠參與公
共政策制訂，通常先從體制內的建議參與開始，例如在勞委會裡面有勞工代
表、例如勞保監理委員會有勞工團體的代表，全民健保的委員會裡也都有一
些勞工團體的代表。
基本上這樣的形式，是大家都體認到，透過議會或群眾路線，從外面來監督
政府，可是在政府內部就必須讓這些團體參與。我個人認為，就客觀的需求
來講，那些相關的團體參與公共政策的制訂，這個需求是無庸置疑的，而且
這樣的比重未來會越來越高。
可是我們現在面臨一個困境，比如舉一個最簡單的例子，像全民健保的制定
開放了社會團體的參與進來後，對政策的制訂的結果合理與合法性，並沒有
提高。當時我們進行內部的討論時是有反對的聲音出來，因為讓這些團體參
與，本身卻沒有辦法提升這個政策的合理性，經過這樣的參與，政策送到立
法院時，說服性並沒有提高，所以等於說這個效應沒有發揮出來，可是增加
了很多資源內耗的成本；比如衛生署，衛生署每年都會抱怨說，每次開年會
，都會被罵的狗血淋頭，很多產業扮演質詢的角色，我們要花了很多心血去
處理這些事情，但是政策本身的合理性並沒有提高，現在有一種回復的聲音
：是不是要回到過去的菁英主義？這種聲音，在還沒有成為氣候之前，我認
為未來公共政策讓民間團體參與的需求，一定會增加。
這種客觀的需求的增加，並不是說能夠達到想達到的目標，就好像我們主觀
的能力和主觀的意願。以我目前參與規劃全民健保的改革來談，首先，勞委
會讓勞工團體進來時就有代表性的問題。工會可不可以代表勞工？這代表有
什麼意義？工會代表的合法性和合適性受到質疑；這質疑的基礎來自組織率
，因為工會的組織率實在很低很低，工會在組織率這麼低的情況下，工會代
表如何說服民眾，在和決策者談判時我是代表勞工。
除了組織率的問題外，第一、工會的代表性會被質疑，第二、質疑是工會的
利益和他所代表的勞工的利益是不是一致的。
第一個層面，事實上，我們可以坦白講，工會是一個政治團體，是一個政治
性很高的東西。他所追求的，就像我們常講的，我們所選出來的立法委員，
他的利益跟我的利益，不見得是一致的；當利益不是一致時，如果沒有一個
很好的授權監督的機制，他在公共政策的參與上，是不是能夠很具體或準確
的呈現我所關心的議題，從組織率和利益的一致性來看時，開始就會思考工
會到底能不能代表勞工。
第二個層面來思考時，如果由工會來代表，那由哪個工會來代表？過去的工
會很簡單，因為你看頂多全總，那是全國性的。很容易，那由全總就派代表
去參加全民健保建議委員會。目前的情勢，就是全總派兩個，一個產業、一
個工業。但隨著全國性的工會越來越多時，我們面臨一個問題就是說，我們
知道由工會代表參與公共政策，有哪個工會可以代表，這在全民健保裡面我
們發生一個問題，現在有七八個全國性的工會，我們到底要給誰代表？我們
本來想說，讓七八個工會自己去協商，推出二個代表。結果我們得到的回應
還是由上面指派，看機關這裡要誰當代表。但若由機關來指定，我指定出來
的人，其他的工會會不會服？沒有經過一個民主程序所選出來的代表，當他
有些糾紛或衝突時，他的代表性就會被質疑。就代表性來說，我自己參與全
民健保的規劃，我的問題也是如此：第一，工會能不能代表勞工？第二，如
果推派工會代表，是哪一個工會可以代表？如果不用工會，那代表怎麼產生
？這是一個代表性的問題。
再來就是代表參與公共政策的問題，如果工會代表出來了，這個代表有沒有
參與公共政策的能力？事實上，公共政策有他的專業性，尤其在政策參與制
訂的過程中，有參與進來的人基本上有他專業的需求。比如說健保，我看到
兩個工會代表，一個表現非常出色，一個表現的有夠糟；這表現出的原因是
什麼，就在於他的專業能力。若沒有專業能力的代表可能會遇到這樣的問題
，第一個，他對整個公共政策或整個政策制訂是沒有幫助。再來就是，因為
他沒有專業能力，所以沒有辦法獲得與會人士的認可，對於被代表的團體來
講的話，是一種損失。
在公共政策制訂上，除了專業能力之外，還有一項就是資訊的取得的能力。
事實上，這是很多團體代表抱怨的部份，如果行政部門要削弱代表的參與能
力讓代表在會議上講不出重點，進而在會議上把你排除在外，機關這邊只要
資訊不給你就可以。像健保，如果沒有幕僚單位幫你收集資訊時，真的就是
很多代表到了會場才看到會議資料。那代表就不知道怎麼發言，就只好訴諸
於團體的力量。
第二點就是一個工會與代表之間的關係。如全總或全產總派出的代表，去參
與公共政策，他跟我之間的關係距離，這絕對不是一體的。這種代表和代表
團體之間的關係，也是考量工會是不是能夠代表，能夠參與公共政策的考量
。第一個是授權的關係，到底我這個團體，我授權有多少決策權給這個代表
去參與。或是我用推薦的方式，能授權到什麼樣的地步，當然我們也不允許
團體可以撤換他的代表；另外與授權相對應的是監督，我如何去監督？代表
參與沒有考量到我們團體的利益，那我如何去促使他？這是監督的問題。到
底工會派一個代表去的時候，他所代表的是勞工團體的利益，還是社會大眾
的利益？這是可以討論的，這是授權和監督的部份。
第三個重點是資訊的傳遞。我看到一個情形，這個代表把他的資訊放在他的
專業裡面，卻無法融合在一起，到最後，後面的團體不會因為你的參與，而
對整個公共政策有更多的瞭解。這種非常可怕，我們不知道到最後你會不會
留在這個地方。最直接可怕的是，這等於一個斷層，等到這個代表離開時，
後面這個團體對公共政策參與的能力，又重新歸零。這種資訊的傳遞或經驗
的傳承，是必須有規劃的進行。這種代表參與或代表與團體之間的關係應該
要有一個體制內的參與。然而，體制內的參與人員畢竟有限，除了體制內的
參與之外，應該有一個體制外的參與。比如說教改有一個論壇，在體制外的
團體去參與體制內，要有一個管道去闡述你的意見。我們要有一個觀念就是
，這樣體制外的參與，要如何整合到體制內，這會牽扯到權責的問題；這幾
個構面，是未來在談是工會是勞工社會參與的代言人必須考量的。
（本文摘錄自勞動者雙月刊130期）
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