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══════════════════【立報】═══════════════════ |
| 教 育 專 題 深 入 報 導《2007-09-11》 |
| 本期內容 | |
| ◎環境前線：污染者負責的制度縫隙 | |
| ◎審慎面對「可持續發展」 | |
| ◎中國環境污染專題報導（三）鳴咽的長江 河清無期 | |
| 環境前線：污染者負責的制度縫隙 | |
| 趙家緯（綠色公民行動聯盟監事） | |
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「林口火力電廠」、「RCA」、「台鹼安順廠」；撫慰金、睦鄰基金、農業損害補償，環境損害賠償責任在一件件重大爭議事件以及高額金錢之中，仍是模糊不清。中科環評中，執行長以一句「差點昏倒」來回應設置環境及健康保險基金的要求。中油以停工不可行來回應其輸氣管線對藻礁的破壞。雖然有了公害糾紛處理法，有了各地自救會，業者開始重視的企業環境責任報告（Cooperative Environmental Report ），組織了化學工業責任照顧者協會，但距離「污染者負責原則」（Polluters Pays Principle）的落實，依舊是遙遠的距離。 欲落實「污染者負責原則」，環境法規需針對三大層面加以著手：「環境損害發生前的預防」、「損害發生時的緊急應變」、「損害發生後的整治與賠償」。然而，環顧國內現行的法令架構，卻在各層面均有不足之處。 首先是環境損害的認定與涵蓋範圍。現行環境法規中，環境損害的認定除分散於空、水、廢、毒各主管法令外，公害糾紛處理法中，對公害的定義可視為較完整的環境損害的認定：「公害，係指因人為因素，致破壞生存環境，損害國民健康或有危害之虞者。其範圍包括水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷、輻射公害及其他經中央主管機關指定公告為公害者。」但環境損害相較於公害，除各項污染物排放所造成的衝擊外，開發行為本身對生態環境所造成的破壞，所導致的生態多樣性的喪失，卻未涵蓋在內。因此如中油的藻礁事件中，便只能以違反環評決議的方式去處理之。 在預防階段，現行最有力的管制工具乃環境影響評估制度，以及空污費等經濟工具。預防的核心為有效降低環境風險，但目前環境風險評估除被列為部份個案環評的所需資訊外，其餘的法規值或是費率的設定，均未將風險評估整合於其決策過程內，並缺乏足夠的誘因，引導開發者採取風險迴避以及風險減輕措施，即於設廠時，選擇風險較小的廠址或是製程的改善。 在緊急應變措施層面，事業是否需負有在損害發生時採取緊急應變措施與在一定時間內通知主管機關的義務，現行法規未有一致性的規範，如廢清法即未有緊急應變措施相關規定。主管機關是否有義務要採取必要措施；主管機關是否均有命事業停業或部分、全部停工之裁量權；事業或主管機關未為採取必要措施之法律效果如何等等，均未見有上述行政法規在處理緊急狀態所應有之必要內容。 至於環境損害發生後的整治與賠償方面，在整治上，常因污染者不明，導致需耗費大量社會成本進行整治。現在雖已有土污基金的設置，但對於水體污染方面，則未有針對不明污染者的規範。而在環境損害賠償判定時，現多採用民法侵權行為的規定，受害者需負擔因果關係之證明責任，並基於過失責任基礎，不足以反映現行環境損害是無過失責任所導致。為彌補上述制度性的裂縫，台灣應盡速思考如何建制完善的環境責任制度，以落實污染者負責原則。 國際方面，歐洲於2004年通過了環境責任指令，該指令的目的為：「在基於污染者負責原則之基礎上，創造一個就環境損害加以預防及整治之環境責任框架。」且於指令中明確將「物種以及自然棲息地」列入環境損害範疇之中，並要求各事業提出財務確保，避免需以社會成本支付損害整治費用；亦採用無過失責任，以及明列受害者具有資訊請求權。 台灣方面，近年來亦參考歐盟的環境責任指令以及德國的環境損害賠償法，研擬環境責任法。根據現行規範，環境責任法有三大制度所構成：環境損害賠償法、環境損害強制責任保險、環境損害補償暨整治基金所構成。環境損害賠償相關制度中，則採用無過失責任為基礎，並為減輕受害者舉證責任，在損害鑑定上採用因果關係推定原則，即若有足夠客觀事實可判定事業行為與損害行為間的關係時，便可確認環境損害責任的歸屬，且受害者亦具有資訊請求權。環境損害強制責任險方面，仍欲透過強制投保責任保險，分散無過失責任之風險，避免污染者無資力負擔賠償，而導致受害人無法求償之困境。並規範事業需採取緊急應變措施之義務與時限。損害暨補償基金方面，藉由特別補償基金處理不明污染源之損害者，或保險人無力負擔之損害補償。但鑑於現行已有土污基金與空污基金的設置，特別強調若與其他相關基金競合時，應優先由其他基金負責。 綜觀之，現行的草案內容涵納了歐盟環境責任指令的重要精神，甚至在無過失責任的適用產業別，較歐盟的指令更為廣泛。然而若希冀藉由環境責任法彌補現行的制度裂縫，仍有諸多法案本身的問題與外在配套需仔細檢視。 現行的草案條文，環境損害的涵蓋範圍仍多屬公害範圍，可能是囿於環保署的職掌範圍無法如同歐盟指令般，將生態損害納入。但環評法既可納入生態衝擊，且同一種污染物的衝擊受體可能為人體、財物與生態環境，故在環境責任法中，也宜涵蓋生態損害。在環境強制責任險上，保險業者認為無過失責任的採行，會降低保險公司的承保能力，且未有經驗去估算累積性損害與生態損害，亦降低保險業者參與此制度的意願。由此觀之，欲促成環境強制責任險除具有風險分散的功用外，亦能作為環境損害預防的經濟誘因，相關配套的環境風險評估制度的發展，為重要的配套措施。而根據歐盟經驗，各國將環境責任指令內國法化時，藉由無過失責任適用範圍的規範，大幅限縮了法令本身的效力，目前台灣的法令設計上，雖暫用適用範圍的規範，但於立法過程中，此點必定為角力場所，相關推動者亦應預先思考回應。 另一歐盟經驗顯示，環保或公民團體在此制度中的角色，在各國內國法化的過程也被弱化。原指令中賦予非政府組織主動要求政府針對具有潛在的重大環境損害的行為，採取符合環境責任指令行動的權力。而在台灣現行草案中，未明確指出NGO的權力，NGO是否能具有事業資訊的請求權或者能否能作為生態損害的代表，以及與公民訴訟制度的互補關係，均是仍待增補與討論之處。 環境損害與賠償責任制度的建立，可視為台灣是否有落實環境基本法的決心的試金石。而此複雜制度所需的配套措施，如環境風險評估、環境法醫鑑識、資訊公開等，亦是事業單位、保險業界、行政機關以及環保團體的培力契機。期待各企業或經濟部工業局在以企業環境責任的推廣自豪之前，先問問自己盡到環境損害賠償的必要責任了沒？ |
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| （回目錄） | |
| 審慎面對「可持續發展」 | |
| 倪世傑 | |
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處在2007年的今天，全球化議題世人早已耳熟能詳，幾乎每一個國家，都無法脫離世界市場，即使如查維茲領導下的社會主義氣味濃厚的委內瑞拉，也都必須透過原油貿易，累積國內發展所需的資本，各類自由化、雙邊或多邊自由貿易協定的簽訂，更便利了跨國公司在世界各地進行投資與貿易活動，依賴理論誕生地的拉美經濟學者，現在也比起他們1970年代嶄露頭角的前輩們更加重視市場的力量、外國直接投資與跨國公司的作用。 在自由化席捲世界的同時，這些自由貿易協定卻殊少提及企業、政府是否必須為環境負起責任，甚至有些國家根本不願意對環境議題做出明確承諾，遲遲不願簽署京都議定書的美國與澳大利亞政府便是其中之代表。但企業卻在另一方面試圖展現它對環境議題的重視，「可持續發展」此一概念即為其中重要的里程碑。 1960年代後，環保運動席捲美國、西歐，其對抗性與對資本主義的不可妥協性甚至強於勞工運動；1972年，「羅馬俱樂部」出版《成長的極限》一書，認為：如果目前的人口和資本的快速成長模式繼續下去，世界就會面臨一場「災難性的崩潰」。而避免這種前景的最好方法是「零成長」。1983年11月，聯合國成立了世界環境與發展委員會，前挪威首相布蘭特夫人（G.H. Brundland）任該會主席。1987年，該委員會在聯合國安理會提交《我們共同的未來》研究報告，正式提出「永續發展」的模式，報告中將永續發展的目標描述為「永續發展為無損於將來世代的需求，又能滿足當前世代需求的適度開發」。 自此之後，看似具遠景的「可持續發展」代替了對抗性的「環境保護」，也意味著資本主義下的工業成長與環境問題不再是天平的兩端，進行生產活動的同時也同時也可以進行環保工作。在可持續發展的論述領導權下，工業同時將「生態主義者、環保人士的情緒」以及「具體可行的解決方案」一網打盡，企業找到回應強硬環境運動的立足點，之後的綠色消費運動的拓展更開闢出另一塊龐大的商機。 到今天，每一家跨國公司幾乎都會提出每年度的環保報告，至少符合「OECD多國籍企業環保準則」（OECD's Environmental Guidelines for MNEs）的規定，致力透過自願性管理的方式。但由於跨國公司的營運活動跨越各國國境，如何監管跨國公司不僅牽涉到國家能力的強弱，同時也與該國對外資的需求密切相關。中國民間團體「公眾與環境研究中心」在今年8月公布一份污染企業名單，百事、惠爾普、博世、日清、花王、嘉仕伯等國際品牌赫然在列。這讓我們無法忽略以下的事實：轉移環境污染是一些國家的跨國公司進行對外直接投資的重要動機之一。一些發達資本主義國家嚴格限制企業在國內從事易造成污染的產品生產，從而促使企業通過對外直接投資，將污染產業向國外轉移。因此，在發達國家對外直接投資中，高污染行業所佔比重非常高。此外，據英國媒體披露，2005年英國運往中國的垃圾數量達到了驚人的190萬噸。不僅是英國，美國也是成批地將廢棄物成噸地往中國、泰國等開發中國家丟棄。 這絕非特殊現象，首先，「可持續發展」的內涵並不反對支撐資本主義發展的消費主義，在鼓勵消費的環境下不可能不同時製造出大量的廢棄物；再者，跨國企業仍是以營利為目的，也證明自願性的環境標準作秀意味濃厚；最後，美國在指責其它貧困國家破壞自然的同時，本身仍自由地將自己國家製造出的各種廢棄物傾倒進貧困國家的領土，是十足的偽善。 當前地球的氣候危機，足證35年前飽受爭議的《成長的極限》一書絕非危言聳聽，而透過市場達成「可持續發展」確實是西方強國與跨國企業所編織出來具有一定程度欺騙性的美妙修辭，不得不慎重面對！ |
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| （回目錄） | |
| 中國環境污染專題報導（三）鳴咽的長江 河清無期 | |
| 中央社 | |
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淮河洪患只是近期較為凸顯的例子而已，事實上中國其他主要河川，其是長江污染所情況及所引起的水資源危機，尤甚於淮河。 中國國家環保總局副局長潘岳坦承，大陸七大流域及主要河流、湖泊污染嚴重，部分水域惡化到身體不能接觸，更不能用於農業用水。目前大陸七大水系除了幹流因水量大水質尚可之外，大小支流幾乎全部壞死，80％的湖泊的水成壞死水。 長江流域範圍占大陸國內生產毛額（GDP）54％，然而近年來卻飽受污染之害，生態系統遭嚴重破壞。 長江流域水污染，進一步威脅到沿江居民的飲水安全。長江38條主要支流中，大部分水質都不符合安全標準，不少地區已經成為癌症高發區。沿岸城市官員明知飲用長江水可能致癌，自己喝瓶裝水，卻繼續讓居民飲用不合標準的長江水。 據中國發展研究院執行院進行的「保護長江萬里行」調查發現，1985年長江口尚有126種底棲動物，到2002年只剩下52種；長江上游森林覆蓋率則從過去的60％到80％，驟減為5％到7％。 另據中國全國政協人口資源環境委員會等單位發佈的報告，指出長江流域「悲觀預計生態壽命只剩10年」、「水環境安全問題已相當嚴重」，以及「（沿江各地）盲目、快速、大量地上馬重化工項目，已嚴重威脅到長江流域的生態環境」。 3月中旬，世界自然基金會（WWF）的一篇報告便把長江列為全球10條「瀕危」大河之一。 長江的污染源主要為污水。據統計，長江每年吸納256億噸污水，平均每秒就有3噸污水注入長江。 其次，長江流域固體垃圾量相當驚人，僅三峽庫區的生活垃圾總量就達到380萬噸，工業廢棄物則超過3千萬噸。汛期來臨時，洪水將上游的固體垃圾沖到中下游，阻塞在大壩口，最高堆積達4公尺，嚴重影響大壩發電。 而發達的長江航運也是長江污染源之一，常年在長江運營的機動船舶有21萬多艘，每年產生的含油廢水和生活污水高達3億6千萬噸，生活垃圾也多達7億5千萬噸。 長江流域沿江分布著五大鋼鐵基地、七大煉油廠和眾多的石化基地。這導致中國兩萬多家石化企業中，有一萬多家分布在長江流域。而令人憂慮的是，長江流域各省市在「十一五」規畫中，仍將重化工作為發展重點，都有新增、擴建高能耗、高水耗、重污染項目的計畫。 儘管中國國務院於今年6月間公佈「節能減排綜合性工作方案」，明確訂定2010年中國實現節能減排的目標任務和總體要求，但由於許多地方政府基於地方經濟發展的本位主義，對節能減排工作仍然存在認識不到位、責任不明確、措施不配套、政策不完善、投入不落實、協調不得力等問題，讓節能減排工作顯得十分嚴峻。 總體看來，除非中國當局施展鐵腕，敢於以犧牲經濟成長為代價，大力整頓長江沿岸的鋼鐵、石化業，否則冀望解決長江的污染，恐怕是「河清無期」。 |
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| （回目錄） | |
長期徵稿啟事 |
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| （回目錄） | |
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