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教 育 專 題 深 入 報 導
═══════════════════════《2001/11/10》═════
*****【本 期 內 容】
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教育專題 ◎ 教育論壇 從法理情評論教師考核及建言
◎ 法蘭西視角 人手不足校外教學不去了 家長吵翻天
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◎ 教育論壇 從法理情評論教師考核及建言
別讓不良制度壞了校園安寧
文／徐源凱
近來行政院人事行政局一紙公文粗糙的決策要求公立高中以下教師、校長、幼稚園園長的成績考核比照公務員，以「考列甲等人數比例，以50％為原則，最高不超過75％」加以限制，而向來即漠視教師權益的教育部門更是奉為圭臬行文至各校以示週知。殊不知此舉著實已造成校園中動盪不安，尚未實施教師即恐慌不已，更遑論實施之後帶來的影響，傾軋、猜忌、排擠、不公、奉承、失去創造力……，此實非教育之福。幸在龐大輿論壓力之下，教育部人事處於11月23日表明在修法前將維持既往。可歎，攸關人民權益至鉅之決策竟是如此粗暴、反覆而不堪，而教師又如何能相信政府部門給予的口頭承諾呢？今從法理情3方面來評論政府部門此舉不妥之處及建議。
考核辦法
無「法」授權
一、根據「中央法規標準法」第5條，人民之權利義務、憲法或法律有明文規定者應以法律定之；同法第6條，應以法律規定之事項不得以命令定之；「國民教育法」第18條，國中小校長主任教師之考績另以法律定之；「教師法」第20條，教師之待遇另以法律定之，同法第19條亦明定教師之待遇分本新、加給及獎金3種。
教師之考核屬權利義務事項，且考核結果為教師待遇之依據，從以上法律條文來看，教師考核應以法律定之，不得以行政命令規定，此著毋庸議。然，政府部門今以各種理由直接規定教師之考核應予設限，而未經法律授權。雖說「公立學校教職員成績考核辦法」（以下稱考核辦法）之前未有法律授權（屬教育部行政命令），卻攸關教師晉級與財產權甚鉅。過去威權時代，政府說了就算，如今民主社會卻是過去說的不算，姑且不論是否牽涉到身分補償的議題，單是對擁有該種身分的人民而言即是權利與義務的侵犯。
二、行政程序法即將施行，而「考核辦法」未有法律授權已然是個大問題，今政府部門更搶在此時做此設限決策欲以行政命令來改變考核結果，如加上前述權利義務問題，政府部門施政儼然已經違反法律保留原則。
教育效能難量化
三、大法官會議第308號解釋：「公立學校聘任之教師不屬於公務人員服務法第24條所稱之公務員」，公教分途已是事實，政府部門卻一再以公教等同視之，該立法未立法而一再以「比照公務人員」辦理之，似有怠忽之疑。
公務人員考績設限有其必然之處，因公務人員考績除了關係本俸及獎金外，關鍵之處尚有職等調升的關係，而各機關職務職等數量本有限制的。教師卻不然，教師考核並無職等升遷問題存在，且教師考核結果影響教師本俸與學術研究費的調整，如果政府不以法律明訂教師的晉級又以命令改變結果，則教師全無保障可言。再者，教師職場與公務人員職場差異性甚大，教育之效能難以量化，若加上無合適且專業之組織進行考核事宜，則其公平性、客觀性、專業行何在？是以勉予比照公務人員設限有其不妥之處。
四、現行的「考核辦法」若與「人數設限」放在一起辦理，則校園勢必興起白色恐怖，校園將比過去威權時代治校更加不堪。何以如此？考核辦法第10條將學校中「教務、訓導、輔導、總務、實習輔導及人事」主管人員列為當然委員，且由校長指定主席，加上第16條的設計，校長可對考核委員的決議行使復議權，復議不果可逕行變更其決議（民主國家豈有此理）。如此設計則考核委員會形同虛設，一切盡在行政的掌控之中，不，應該是掌控在校長一人的手中，更甚者，學校教師未滿20人時「得免組織成績考核委員會，由校長逕行考核之」，長久以往，校園將成一言堂，所有專業與教學將以服務行政與校長為第一要務，教師在校園中將不敢有任何異於校長與行政的言論，因為這些少數掌握了哪些25％的教師該被考列為乙等與丙等的權利。過去人數未設限時，學校要考列教師為甲等以下勢必理由正當、於法有據，如今設限則名正言順不必羅織罪名也不必入人於罪則可令教師噤若寒蟬！如此一來教師專業將立基於何處，教師專業向下沉淪學子何辜？這與學理上「行政為支援、服務教學而設」大相逕庭、背道而馳，已然失去教育的意義。明君不可期、制度卻可立，與其期待每位校長都英明，不如從制度面著手。
照上述，依「教師申訴評議委員會組織及評議準則」可預期的是教師申訴案件將沒完沒了、永無止境。屆時若非增加經費擴大組織成員或改成員專任，則申訴案件將積案成山。
過往負面結果歷歷在目
五、回溯民國58至61年間，教師考核亦曾設限過，然其帶來的負面影響當局難道沒有記錄嗎？教師在校園中希望有一個安身立命之所在，穩定與安定的職場才能讓老師安心而無旁騖的進行教學與輔導的工作，不然教師一天到晚擔心考核的問題、擔心學校記錄的問題、教師互相猜忌、為保住飯碗而讓協同教學的精神蕩然無存……，這些第一線的問題豈是教育官員能想像的。
假設一個情境，同學年中8位老師個個兢兢業業努力教學，又無不良記錄，試問如何找出2至4位老師考列乙等或丙等？被考列者情何以堪？原是優秀的教師，只因人數設限而受此待遇，對教師士氣的打擊是官員們無法想像的，接下來優秀的教師將何去何從？若擴及整個校園，以筆者服務學校而言，60位專任教師，姑且不論其是否認真、敬業與專業，一開始莫名其妙就注定有15至30位專任教師考列乙等或丙等，誰來輪這個數？可以預見，校園將永無寧日。
建立專業評鑑制度為首要之務
筆者的建議：
一、政府部門應依法行政儘速立法，讓教師待遇有法源依據，並實施教師專業評鑑制度，讓制度與考績結合，在完成立法之前並應維持現狀。除此之外應慎重考慮廢除現行考核辦法中當然委員及校長逕行變更權之設計，以避免警察兼任檢察官又兼任法官之嫌。
二、政府部門應儘速依教師法與各級教師會對等協商教師工作條件，而教師考核即為教師工作條件之一（前述教師專業評鑑亦是），故應依聘約精神與教師會協商之。
政府施政除應依法行政外更應秉誠信原則。過去威權時代民智未開，遵照國家指示約定俗成的默契，豈可將利於人民之約片面撕毀而獨留箝制人民之鎖。為政者當深思熟慮。
（台北市教師會理事、教師）
◎ 法蘭西視角 人手不足校外教學不去了 家長吵翻天
規不規定有關係
駐法記者陳美琳報導
在法國境內，教育部以及各部會，每年皆會撥放外出經費給各級學校，提供學子至鄰近歐洲國家進行語言交換、或各項外出活動的費用，期間並沒有明文規定外出的次數以及內容，完全由老師以及學校自行彈性安排；但一般約定成俗，從幼稚園的義務教育過程開始，每一學期至少有3次外出活動的機會。
近日在普羅旺斯省區內，1位幼稚園小班的老師拒絕帶領該班的小朋友外出參觀圖書館，因為班上沒有2位家長自願同行，幫忙帶領年幼的小朋友，雖然該幼稚園離圖書館僅有1公里的距離，但該班的老師和輔導人員認為幼童沒有外出的經驗，無法遵守外出行走的交通以及團隊概念，在無法負擔班上27位小朋友外出活動的心態之下（幼稚園內各班皆有1位老師以及1位輔導人員），因而決定取消該外出活動。
大多數家長得知之後相當不滿，而後進行抗議遊行的活動，希望替子女爭取到基本的權益，幼童們日後仍有其他外出活動的機會；況且，在聖誕佳節的前夕，小朋友往往有很多的相關外出活動。
隨著時代的改變，家長雙方皆工作的比率越來越高，在此情形之下，能夠抽空自願擔任義工爸媽的家長自然不多，能夠順利請假以成全子女外出活動的家長，更是少之又少；而幼稚園以及小學階段小朋友的外出活動中，如果僅有2位成人的帶領（班上的教師以及輔導人員），的確無法負擔年幼小朋友的各項安全。
針對此點，教育部如果能夠安排更多的學子外出輔導人員，原則上將可解決此類問題的困擾，但礙於實際的經費等因素，答案則相當明瞭。
特此，法國教育部從未明文規定各級學校的外出活動次數；截至目前為止，完全在教師以及家長們共同合作與輔導之下，進行學子的各項外出活動。此次事件發生之後，法國各級家長工會亦對該班的家長們表示支持的態度，因為，大多數的家長們長久以來，一直感到義工爸媽的性質已經開始變質，義工已開始變成「義務工」，不再是「自願」性質，而是「強迫」性、「不得不參加」的性質。
家長們在工作的障礙之下，無法負擔年幼子女的學校義工，加上校方無法挪出更多的人力，來保全幼童的外出事宜，在此情形之下，學子的外出活動自然被取消。反對家長抗議活動的人士則表示，仍然堅持外出活動的家長們，可謂「又要馬兒肥，又不肯馬吃草」，學生的外出活動並不屬於義務教育課程之一，而是屬於彈性進行的性質，如果家長們無法提出具體的付出行動，同時亦不應該要求子女仍有外出活動；不少專家學者亦表示，成人們如何更理性地思索各項事宜，對於學童來說，應該才是最佳的行為典範。
事實上，一向習慣以罷工抗議方式爭取權益的法國人，即使在單純的教育事宜上，亦開始習慣以街頭遊行的方式，來向教育部抗議，值得擔憂的是，法國人正向年幼的學童們灌輸一項錯誤的觀念，如果要達到要求的目標，便需要提出具體反對的抗議行動，罷工、罷課、街頭遊行等，則是最佳選擇之道，加上家長、教師們親身以身作則，一代傳一代，法國日後必成為世界最會罷工的國家之一。
事實亦證明，法國更朝著這個方向在行走，法國人早已對於三天兩頭的罷工行動，猶如家常便飯一般，習慣成自然了。不但教師們罷課，現今連大學生、高中生亦開始進行罷課的行動。不久之前，更傳出國中生對於校方代課老師不足一事，進行1星期罷課行動（1位數學老師開學至今請病假，從未到校教學，教育部安排的代課老師僅出席1星期，而後因為行政事宜之故，代課老師亦成為隱形人，不再出現，由於此類劇情常常在各級學校中上演，該班國中生因此安排全校罷課的活動，得到的支持回應相當熱烈）。
此事件反應出值得世人省思的回應，政府的明文規定，常常被譏笑為繁文縟節，但在上述事件中，如果法國教育部明文規定學子外出活動的成人帶領基本人數，則不至於造成在約定成俗之下，家長們嚴重不滿，進而街頭抗議的結果，同時亦帶給學子們負面的影響。