台灣農業：有安心農民才有健全社會～農業直接給付已成國際趨勢

阿吉仔報告：

　　最近莫名其妙來個冬季豪雨，導致東部南部地區災情連連，政府也忙著宣布各種
補助措施。但也有人認為根本不需要補助，因為做任何行業都有風險，失敗了本來就
該認賠之類的。問題是，這些補貼跟農民投入的心血和成本根本不能相比，頂多只能
當救濟，並不能解決農家收入問題。

　　小弟在台灣經濟研究院網站看到這麼一篇社論，講得很有道理，果然研究經濟的
專家講出來的就是不一樣，轉寄給大家參考看看。

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台經社論：有安心農民才有健全社會-農業直接給付已成國際趨勢
來源：http://www.tier.org.tw/comment/tiermon201111.asp

　　每當農業議題佔據台灣新聞版面，總瀰漫厚重負面氣息，猶如烏雲罩頂般撲面而
來；看到初級生產者長期無法得到穩定，以及合理的報酬，政府主管機關卻仍然沉溺
於休耕補貼、保價收購等違背誘因、欠缺策略性的政策手段，民眾在不明就理之下，
多半認定農業是末日產業，親戚子女紛紛視為畏途，避之唯恐不及，農事者形象與社
經地位可說蕩然無存。

　　事實上，歐洲國家在上世紀中後期也曾為農家收入問題所苦，故早在 1992 年起
便導入「農業直接給付」制度，透過歐盟各國共通之共同農業政策 (Common
Agriculture Policy, CAP) 加以落實，藉由政府「財政支援型」的農業方針，引領
農業朝多功能性、高品質的方向提升，解決農產品市場必然失靈的困局。相較之下，
台灣、日本雖為亞洲首善之區，社經體系與農業立地條件也相似，多年來糧食產銷失
衡、休耕棄作、農村勞動力流失、農民收入偏低等問題竟如出一轍。2009 年日本政
權轉移後，終於在思維上澈底變革，參照歐盟共同農業政策之精神，推動「戶別所得
補償」農業所得直接給付，擺脫舊農政之閉塞感；儘管保守勢力大感不滿，然而此一
直接給付制度已逐漸取得國民認同，並成為日本強化糧食主權、對抗未來潛在糧食危
機之重要策略工具。

生產調整的謬誤邏輯

　　日本在過去自民黨主政時期，一向採取「生產調整」、「保價收購」作為農政對
策。所謂「生產調整」，事實上只是由各地農協（類似台灣農會）進行協調，要求農
民配合休耕、降低產量來提升農產品價格，這種作法的背景，源自於 1970 年代起稻
米持續生產過剩，主政者既無心指導農民轉種其他作物，也無力有效行銷、加工既有
農產品、創造新市場需求，又擔心穀賤傷農引發反彈，於是乾脆雙手一攤，「你們不
要種，我就給你錢」，形同讓真正認真經營的農戶自廢武功。此外，政府出面保價收
購農產品的作法，除有扭曲市場、違反國際自由貿易規範之虞，花費的公帑還是無法
根本改善農民生計；同時國產糧食市場價格被墊高，一般消費者未蒙其利，反而使得
相對低價的進口小麥粉大行其道。

從「大農主義」的幻夢中覺醒

　　三分之二的水田農家經營面積小於一公頃的日本，為典型亞洲小農國家之一。由
於前政府官僚及學者落入美、澳大規模營農體系迷思，農事者津貼方針採取類似美國
農業部的作法，偏厚大規模農家、農企業。2007 年起，北海道需十公頃以上，其他
地區四公頃以上的農戶方能領取補助金。但平心而言，無論大農還是小農，只要能妥
善經營農地，都一樣能對國民糧食安全做出貢獻；如果再考量農業的環境保護、自然
景觀等外部性機能，相較於強調機械化、生產成本導向的大型農場，小農反而較具低
能源投入、產品特色化、多樣化之潛力。正因如此，現任日本農水省副大臣筱原孝即
指出：「農業直接給付是必要的社會政策。歐盟的農業補助是獎勵、保護優秀的小農
，抑制大規模農家賺取過多的收入，反觀先前日本政府獨厚大農的做法，真是極其不
智」。

　　誠然面積過小的零碎農戶並不具經濟自立能力，部分兼業小農，只將農地視為後
院隨興管理，產品質、量都不具商業價值；因此制度設計上仍需促進適當的農地集中
，鼓勵工作意願高的農家提升規模。在「戶別所得補償」的機制下，給付金的領取是
依照作物種類不同，以每 0.1 公頃為計算單位，按照實際栽種面積發放，一般稻每
年每公頃給付 15 萬日圓，策略性推廣種植的「新需求作物」，如飼料用米、「米麵
包」用米，則獲取每公頃 80 萬日圓，因此仍然可以提供農家擴大規模的誘因，試行
一年多來的統計資料也顯示，兩公頃以上的農家領取了 58.5% 的補助金額，可謂兼
顧了公平與農政策略性。

認清「農業經營效率」本質，規模不等於效率

　　反觀國內諸多旅美學者、官員，眼界受美式巨型農場（動輒百餘公頃以上）、農
企業的營業利潤所迷惑，常誤將大規模與效率劃上等號。事實上，無論從單位面積產
量、農產品價值及品質（食味）而言，台灣農業均足以輕易完勝美國農業。2010 年
美國稻作平均每公頃產量為 7.9 噸、小麥尚不及 3 噸，而台灣一期、二期稻作加總
，每年每公頃 10~12 噸是稀鬆平常，農家甚至還有餘裕在秋收後種植短生長期蔬菜
；在品質方面，小農所種類的台梗 9 號、台農 71 號（益全香米）亦非美國粗放生
產之穀物可以匹敵。

　　根據權威農政學者、日本東京大學鈴木宣弘教授研究指出，美國大規模農家收益
高，關鍵乃由於政府巧列的各種補貼金額，竟高達市場販售價格 3.5 倍。美式大規
模農場強調簡化管理、盡可能降低人事費用，伴隨大量化學藥劑、化肥及能源投入；
掌控全球石油資源的美國，姑且可以肆無忌憚揮霍，然而以台灣農業現況來說，全國
可耕地面積已無成長空間，若盲目追隨美國模式，徒然剩餘的大型農企業能自行牟利
生存，但產量、產值未必能提升，反倒喪失在地型農業的多元價值。

農業「環保規範＋直接給付」為全民福祉公約數

　　有別於農場遠離群眾居所的美國，台灣與歐盟、日本類似，農業空間與大眾生活
空間距離近，交集互動程度高，具有提供自然體驗、景觀休憩的功能。當歐盟已陸續
在 1999~2003 年導入「綠色補貼」加強農業環保規範時，人口稠密、土地負荷力超
載的我國，農政改革已刻不容緩。正因能源及化肥原料均無法自給，政府唯有透過直
接給付，鼓勵循環型農業、生物動力農法 (biodynamic agriculture)、自然農法等
等低投入且環境友善的營農型態，方能在降低汙染、提升生物多樣性的同時，確保地
力和生產永續性。

　　如此一來，不僅有助因應未來潛在的全球糧食危機，都會區所得也得以合理回饋
農村；政府更可以透過給付金領取的條件規範，使農業生產結構合理化，對於日漸猖
獗的「假農舍、真豪宅」亂象，同時予以規範。農村生產者的經營風險降低後，基本
生計有所保障，便能安心投入產銷履歷、有機認證等精緻健康農業，進而吸引優秀人
才投入，促進含括農產品初級生產至三級服務行銷的全面總體升級。

　　歐洲農民農業所得中，政府支援部分高達 90% 以上（法國 90.2%、瑞士 94.5%
、英國 95.2%），就連美國在稻米及小麥方面也達 60%，反觀引進市場原理，放任農
業遭自由貿易踐踏的海地、墨西哥、衣索比亞等國，紛紛饑饉頻傳、社會動盪不安，
足以證明農業具有別於一般商品的特殊性。如何鼓勵國內消費者在地消費以減少食物
里程數、改善飲食習慣以支援本地農產品，讓農民可以維護基本生存尊嚴下，在地生
產涵養環境、守護全民食品安全，以確保國家糧食安全是政府應努力的重要方向！

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