為何兩岸協議監督機制必須法制化？

為何兩岸協議監督機制必須法制化？
文／編輯室

    這次318學運與公民團體所共同提出的各項訴求中，最受國人關注的焦點即為「兩岸協議監督機制法制化」。事實上，監督機制法制化並非新議題，在野黨光是在上會期便出多達7個版本的專法，但全數被執政黨封殺於程序委員會之外，封殺次數甚至高達108次。這次學運不僅納入此一訴求，公民團體也自行發表民間版專法，更堅持應先立法再審服貿，也讓監督機制露出一絲曙光。

　公民團體早在3月2日即針對「兩岸協議國會監督法制化」舉辦過座談會，會中團體提出服貿協議國會審查的四原則，包括「先訂遊戲規則，再審查服貿」、「替代方案，平行討論」、「逐條逐項，彈性監督」、「配套法案，優先通過」。

先訂遊戲規則，再審查服貿
　身兼兩岸協議監督聯盟與反黑箱服貿民主陣線召集人的賴中強律師在座談會中指出，國會應先制定「兩岸協議簽訂與監督條例」才能審查服貿協議，否則缺乏遊戲規則，就要下場比賽，只會製造當前的衝突與日後的混亂。他指出，現行最好的處理方式應先推動配套法案優先通過，因為國民黨所謂的「四階段監督」，完全沒有交代協議應如何進行國會審查。況且，無論是兩岸協議監督條例，或立法院職權行使法，就兩岸協議或條約應如何進行「審議」、「備查」、「備查轉審議」，均無規範，因此公民團體主張，兩岸協議監督應在先行立法後，再行審議服貿。

替代方案，平行討論
　針對服貿協議是否應退回或有其他可行性，賴中強認為，依據內政部《會議規範》第50條規定，替代案也是修正案的一種，與逐條逐項修正案不同，係「提出修正案以全部代替原案而仍與原案主旨有關者」。而國會除逐條逐項討論兩岸服貿協議外，並應就以下三項替代案討論表決：(一)以第二次早收清單取代服貿協議；(二)以逐次單項談判取代服貿協議；(三)暫緩兩岸服貿協議。

逐條逐項，彈性監督
　當年國會審查ECFA時民進黨提案逐條刪除，但表決結果使得民進黨的刪除動議全遭否決。此次，立法院院會決議「條文逐條討論表決、承諾表逐項討論表決」，團體認為，在野黨除了提案刪除外，應有更彈性、更積極的監督策略，例如修正內容、附生效條件、附生效期限以及解釋性聲明。而與會學者也建議，在野黨應主張修正內容，例如本承諾表中對美容美髮業開放中國服務提供者來台「商業據點呈現」「自然人呈現」部分，應修正為「不予承諾」，行政院也應依決議與中方重啟談判。此外，亦可透過附加生效條件，例如針對承諾表中，有關廣告業開放承諾，應附加要求待中國批准《公民與政治權利國際公約》，並與我國簽訂新聞自由保障協定，且經無國界記者組織評比其新聞自由度為全球前五十名以後，才同意實施。

配套法案，優先通過
    民眾團體共同主張為維護台灣民主體制、社會公平與產業自主，國會有必要先完成所有配套法案的立法，並且在服貿協議表決前完成三讀程序。而配套方案，則包括制定《中資來台投資條例》，並修正外國人及華僑回國投資條例、開放投資業別項目必須立法院同意，明定人頭投資與中資企業在台併購規範，對於具重大影響力的外人投資也應特別規範。對於受損產業及勞工則應制定《經貿自由化衝擊影響評估與救濟法》，並修正就業服務法將中國籍人士來台比照外國人士適用《就業服務法》、外籍與中國白領及藍領外勞應共同制度總額上限。團體強調，各項配套措施皆應參照台灣加入WTO時採行的「包裹立法」先例，一次完成所有必要配套法案的立法。

9個監督條例版本，國民黨指程委不再阻擋
    而此次學運的主要訴求中，監督條例法制化一直是各界關注的重點。318學運組織一再共同主張「先立法、再審查」，並多次透過新聞稿要求政府承諾盡速完成兩岸協議監督機制法制化，並呼籲執政黨應該讓民間版與行政院版一起進入立法院委員會審查，不應再於程序委員會予以封殺。

    統計立法院目前已有7個監督條例提案，而民間版草案也已正式委由民進黨立委尤美女提案，若再加計行政院版本，合計將有9個修法版本併審。國民黨政策會執行長林鴻池在接受媒體時公開表態，上述各版本未來將會併案審查，「程序委員會不可能去擋」，將一同進入委員會討論。而民進黨團總召柯建銘則重申優先處理兩岸監督機制立法，至於民進黨若再行提出黨版，也會與民間版本進行整合。

行政院版，立法院意見僅供參考
    在強大的民意壓力下，行政院會於4月3日上午正式通過《兩岸訂定協議處理及監督條例》草案。該草案以國民黨先前的4階段原則為藍圖，包括協商議題形成階段、協商議題業務溝通階段、協議簽署前階段及協議簽署後4個階段。首先，在協議階段行政院需廣泛蒐集輿情反映，說明協商議題、目標、協商規劃期程、範疇及初步協商規劃；在業務溝通階段則著重聽取各界意見，適時說明階段性成果、協商議題重點、因應方向及效益，待溝通後再經國安審查機制審查是否危害國家安全，並對外舉辦公聽會，至於協議簽署前則需說明協議重要內容、預期效益、影響及後續推動規劃。而協議簽署後除公布協議文本，說明協議文本內容外，亦需進行預期效益、配套措施及執行方案等。但立法院的監督角色，行政院草案僅要求在各階段陸委會應與議題相關機關，向立法院及朝野黨團等進行溝通並諮詢，立法院並無實質監督功能。

    對行政版本內容，民間團體抨擊是「徒具形式就地合法」，如行政院版中，立法院對於兩岸協議只能包裹表決全案通過或全案否決，不得修改，反觀民間版除可全案通過或否決外，亦可逐條修正、附加條款或保留；至於國會監督部分，行政院版需待簽署前才向委員會正式報告，在此之前溝通範圍僅有少數人，形同「只能聽報告的密室政治」。不過，對於民間版本較為周全的監督做法，陸委會主委王郁琦則是批抨「還沒上桌就輸一半」。

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編按

本文摘取自勞動者雜誌第176期，因受限於電子報版面，未能將其相關資料完整呈現，若讀者想要更深入了解，請看勞動者雜誌第176期。