從清境問題看「國土保安」

從清境問題看「國土保安」

文/台灣生態學會秘書長  蔡智豪

     本文藉整理清境地區開發史、環境概況，剖析整件事件的問題核心，呼籲政府理性看待國土保安的問題，不要一錯再錯。 

§ 清境地區開發史

清境地區原為原始的森林，周邊有霧社、春陽、廬山、平靜、靜觀等賽德克原住民部落。

1930年霧社事件後，日本政府為對原住民全面統治，故在此設置「見晴農場」飼養牛隻。

1945年國民政府接收台灣，農場劃歸南投縣政府管轄，成為「霧社牧場」。

1958年台14甲線「中橫公路霧社供應支線」通車。

1960台灣省政府將原屬南投縣政府的霧社牧場(見晴農場)以新台幣40萬餘元讓售給退輔會。

*1961年退輔會成立「台灣見晴榮民農場」，先安置12位榮民，後來又安置滇緬地區撤台的反共救國軍與其眷屬206位。此農場仿效梨山農場，輔導榮義民種植高山溫帶蔬果(蘋果、梨子、水蜜桃、高麗菜等)。

1962~1966年農場陸續增設「仁、義、禮、智、信、忠、孝」等莊。

1967年前退輔會主委蔣經國感於此處「清新空氣任君取，境地優雅是仙居」，故退輔會將此地更名為「清境農場」。

1969年禮、智、信等莊榮民合併遷入新建的磚造「榮光新村」。

1973~1977年因木屋老舊陸續改建，住戶合併遷入，再加入因開築公路而定居的，故形成今日的七村，博望新村、仁愛新村、忠孝新村、道班新村、定遠新村、壽亭新村、榮光新村。

1979年國內水果開放進口，衝擊高山農場。

1985年「清境國民賓館」完工開始營業，清境農場逐漸從單純的農場，發展成觀光農場。

1985年~，原安置的榮義民配耕的農地，由第二代陸續接手，溫帶蔬果慢慢轉型為百合花卉，而清境地區也成為全台最主要的百合供應地。

1990年清境農場開始收費。

*1991年~，過去安置的榮義民配耕的土地只有「使用權」，無「所有權」，1991年起開始土地放領，土地可自由買賣，榮義民陸續將土地釋出，出現新一波的「合歡山新移民」。

1998年青青草原正式開辦剪羊毛秀。

1999年921地震，清境對外聯絡道路中斷，水源管線損壞，衝擊剛起步的觀光產業。

2000年碧利斯颱風，清境地區災損嚴重。

2000年~，清境農場的輔導業務轉移到「南投縣榮民服務處」，不再負擔輔導安置榮義民的工作，因土地放領，新移民的加入，造成此地區社會結構改變。

*2001年，在921重建會協助下，十多家民宿業者組織「清境觀光發展促進會」。

2002年，社區居民在文建會專案下，推動社區營造工作，並成立「清境社區發展協會」。

2002年清境地區觀光客達75萬人次(觀光局統計資料)。

2003年清境地區觀光客首度突破百萬人次。(觀光局統計資料)。

2004年退輔會農地放領辦法廢除，同年敏督利重創中部山區，埔里往霧社交通中斷。

*2005年南投縣政府推動「清境地區(含霧社)整體發展計畫」，將清境定位為「國際級的渡假基地」。

*2008年南投縣政府提交內政部「南投縣仁愛鄉清境周邊地區新訂或擴大都市計畫案」(審議中)

2009年清境觀光發展促進會改名為「清境觀光協會」。

2013南投縣政府進行「新訂清境風景特定區計畫案政策評估」，計畫目標年觀光客150萬人次。

註：*為此地區不當的政策。 

§ 清境地區的環境概況

     清境地區台14甲公路5公里處(五里坡)到台大山地實驗農場，海拔範圍1,500m~2,100m，原始森林應包含檜木林、殼斗科闊葉樹林。

     因高度位於中海拔雲霧帶，中海拔亦為台灣降雨量較大的區域；此地區雨量參考台電立鷹雨量站2006~2010年資料，年均雨量3,563.2mm，全年降雨日數154.8天，其中2006年均雨量高達5,413mm(轉引自《新訂清境風景特定區計畫案政策評估說明書》p.3-29)。此地區年均雨量若與全台25個氣象站資料相比，則排名第6名，次於基隆3,772mm。

     此地區位於濁水溪上游集水區，此地區之岩性以廬山層、大禹嶺層與黑岩山層等輕度變質之板岩為主要岩層；日本千木良教授(Chigira)於莫拉克颱風後曾提及，臺灣近中央山脈之板岩區邊坡常有大規模潛移(Creep)之特徵，造成深層滑動面之形成，當極端豪雨事件發生時，水易滲入岩坡弱面內，導致深層滑動之發生(轉引自魏倫瑋等，2011。)。

      鄰近的霧社地區，2008年薔蜜颱風豪雨導致坡頂地表伸縮計產生約10公釐水平變位，造成EH-02(地表下深度2.3公尺)及EH-06(地表下深度16.9公尺)產生一淺層滑動面(引自經濟部中央地質調查所，霧社崩塌地調查範圍監測系統)。

     依經濟部中央地質調查所「莫拉克中部災區潛在大規模崩塌地區分析」，清境地區大部分位於潛在大規模崩塌區。(轉引自《新訂清境風景特定區計畫案政策評估說明書》p.3-21)

     植物生態學家楊國禎表示清境地區為中央山脈西側的崩積地層，往北連結至梨山農場(福壽山)、武陵農場，因崩積地層鬆軟，且累積豐富的有機質，故成為發展台灣三大高山農場的自然條件因素之一。

     林偉誠等於2012《清境地區環境敏感區土地利用適宜性分析》的研究中表示清境地區坡度級別，四級(坡度30%)以上面積占78.94%，宜林地(坡度55%以上)面積占454.61公頃(62.8%)。

     依據建築技術規則建築設計施工編「坡度級別四級以上(坡度30%)，不能蓋房子」；依據山坡地土地可利用限度分類標準「坡度在55%以上的山坡地都屬於宜林地，不可從事農牧使用，應維持自然林或是進行造林，以維護地表植生覆蓋」。 

§ 從清境地區的問題看「國土保安」

     近來齊柏林的電影「看見台灣」引起國人的關注，其中清境地區的違規民宿也成為熱門的話題之一。

     在「看見台灣」的電影中，對於環境污染、破壞…的慘況，未直接指出這些現象的結構性問題、原因…，這讓許多觀眾感到不解「為何都已經看到了，怎麼不敢講？」；齊導演於10/28台中特映會時，曾表示「不能明講」是因為他有很大的壓力。

     一部電影未明講，但震撼的畫面卻仍震撼了國人。

     官方與財閥原以為電影旁白「共業」的論述，可撇清他們就是造成台灣環境惡化的罪魁禍首，但沒想到這些原本欲藉此電影打爛仗的政客，卻反被迫現形。

     但這些政客並沒有羞恥心，不僅逃避責任，且居然從「始作傭者」轉身一變成為了「執法者」，似乎〝千錯萬錯都是老百姓的錯〞，且不斷強調環境的惡化是「共業」，是全國2,300萬人一起造成的……。

     整個環境惡化的原因，很明顯的就是不當的政策，但執政者卻不願意承擔、解決與道歉，反而以民粹作為施政指導，完全失去理性與理想性，汲汲營營鑽取法律漏洞，讓非法就地合法，而將國家推入不可回復的萬丈深淵。

     以清境的問題為例，國民政府到台灣迄今，造成此地區環境惡化的不當政策有：

1. 1961年退輔會成立「台灣見晴榮民農場」，在此安置200多位榮義民。

2. 1991年起清境地區進行「土地放領」，原被安置的榮義民將土地釋出，造成新一波「合歡山新移民」，改變當地的社會結構。

3. 2001年921重建會協助十多家民宿業者推動該地觀光產業。

4. 2005年南投縣政府推動「清境地區(含霧社)整體發展計畫」，將清境定位為「國際級的渡假基地」。

5. 2008年南投縣政府提交內政部「南投縣仁愛鄉清境周邊地區新訂或擴大都市計畫案」，欲將清境地區違法的民宿透過都市計畫案「就地合法」。

筆者整理清境地區的環境概況如下：

1. 清境地區位處位中海拔雲霧帶、雨量大、坡度陡峭，為地質鬆軟的崩積層，亦屬潛在大規模崩塌區，此地區應是環境災害敏感區。

2. 六成的土地面積因坡度陡峭，而被歸為宜林地，宜林地不能有任何農業行為；近八成的土地也因坡度太陡，也不能蓋房子(農舍)。

但目前清境地區現況：

1. 宜林地有農耕行為之超限利用總共298筆：幼獅段69件、春陽段115件、華岡段114件。(轉引自公共電視 我們的島─清境奇蹟2011.8.15)

2. 清境地區列管133家民宿，只有4家完全合法。(轉引自中時電子報，2013.12.05)

3. 南投縣府估計遊客人數將達150萬，年需水量高達30萬噸。(引自《新訂清境風景特定區計畫案政策評估說明書》)

4. 鄰近的霧社水庫淤積高達64%以上。(引自經濟部2010年蓄水設施營運水量統計)  

     執政當局因「看見台灣」的電影，順應民情成立「跨部會國土保育專案小組」，這些部會包含經濟部、農委會、環保署、內政部。

     但這半年來，政府的施政卻與國土保安背道而馳；如農委會修改水保法解編大部分的水保特定區，環保署也鬆綁集水區開發的環評，內政部更大膽施行未經政策環評的「全國區域計畫」這讓許多人懷疑政府並無心想要保護國土。

     許多環保團體將國土千瘡百孔的問題寄望於「國土計畫法」。但此法進出立法院五次，歷經16年，迄今仍未通過。但也有不少學者疑慮「國土計畫法」的條文有太多「例外」，未來在利益團體的角力下，只要依例外的條文就可開發，這反會讓此法變成更可怕的「怪獸」。

     若依「國土計畫法」的精神，國土應規劃為不可發展區、可發展區，「不可發展區」不容侵犯、挑戰，且須嚴格禁止任何開發行為。

     若回到事實、理性的層面，清境地區事實就是屬於環境災害的敏感區，須列為「不可發展區」。

      過去政府在此安置二百多位榮義民，政府應本於承諾，妥善照顧這些人，但後續因錯誤的政策，所引發的問題，執政當局應概括承受，勇於負起責任，向全民道歉，且要站在國家社會總成本的考量，認賠殺出，而人民因信賴政府於該地區的「合法」投資，政府應予國賠，但須追究過去錯誤政策的「政治責任」。

     以上的論述是站在事實與理性的層面，呼籲執政當局負起責任，不要一錯再錯。

     而清境地區僅是台灣國土殘破的一角，若想真正徹底解決這些問題，筆者認為人民只有願付出更積極的行動，讓政府改變，這才有機會扭轉這些錯誤的政策。 

§ 2013.12.12公共電視NGO觀點《清境不清靜?傷痛台灣的縮影》影片連結

https://www.facebook.com/tsaijrhao/posts/725665967453046?notif_t=like

參考文獻：

1. 葉瑞其，清境社區史概述，清境社區營造網。http://community.cja.org.tw/50years/category/2.html

2. 清境社區50年大事記，清境社區營造網。http://community.cja.org.tw/50years/category/5-50.html

3. 南投縣政府，2013。新訂清境風景特定區計畫案政策評估說明書。

4. 南投縣仁愛鄉清境周邊地區新訂或擴大都市計畫案網頁，http://100cjplan.wia.tw/

5. 林偉誠、何世華、林昭遠，2012。清境地區環境敏感區土地利用適宜性分析，水土保持學報44(2) : 161 – 176。

6. 魏倫瑋、鄭添耀、黃春銘、羅佳明、鄭錦桐、冀樹勇、紀宗吉 、林錫宏，2011。濁水溪上游集水區邊坡潛變特徵與虛擬實境感測之研究。

8. 霧社崩塌地調查範圍監測系統http://210.69.81.213/WuShe_WebSite/main.aspx

9. 建築技術規則建築設計施工編http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0070115

10. 山坡地土地可利用限度分類標準http://law.coa.gov.tw/glrsnewsout/LawContentDetails.aspx?id=FL027643&KeyWordHL=&StyleType=1