「緊急促進救業措施」的促進就業成效商榷

李健鴻／文學大學勞動學研究所助理教授

面對失業率高漲的勞動市場高風險情勢，行政院長劉兆玄在20日邀集各部會正副首長研商「緊急促進就業措施」，敲定緊急促進救業措施11月上路，提供3萬至4萬個工作機會，以解燃眉之急。聽聞這項緊急措施，令人關注的重點在於：「緊急促進救業措施」是否真的能夠達到促進就業的成效？進而達成今年全年失業率降到3.91%以下的預期政策目標？要回答這個問題，或許可以從以往的實施經驗來思考，同時鑑往知來，避免重蹈覆轍，出現與過去相同之問題。

「緊急促進就業措施」其實是由二種不同政策思惟共同組成的混合產物。第一個部份是勞委會提出的「立即上工計畫」，希望運用就業安定基金，補助中小企業主增聘失業勞工，中小企業主每增聘一位失業勞工，每月補助1萬元，創造至少1萬個立即性的就業機會，並自11月起實施。很明顯的，「立即上工計劃」採取的是就業政策中的「薪資補助」（Wage Subsidy）政策，政策目標在於藉由「薪資補助」的方式，減少雇主的僱用支出成本，促使雇主願意提供更多的工作機會，在政府提供的薪資補助結束後，再由雇主決定是否繼續僱用。台灣現行的薪資補助政策，稱為「僱用獎助」方案，自從1992年就業服務法制定後，僱用獎助辦法就已開始實施；而在2003年當失業率超過5%時，當時的民進黨政府也曾推動與「立即上工計畫」類似的「中小企業人力協助計畫」。

從過去的實施經驗來看，僱用獎助方案的成效是不好的，受惠的失業勞工人數有限。以96年度為例，全年共核發921人，97年度1月至6月也是只有472人。正因為成效不佳，因此勞委會從去年到今年已經二度修改辦法，放寬雇主的持續僱用期間，目前只要持續僱用一個月即可領取每月六千元的補助，但是由於限定只能適用於僱用特定對象失業勞工以及連續失業三個月以上者，因此成效改善情形依然有限。勞委會當然很清楚僱用獎助方案的成效問題，因此將「立即上工計畫」的補助今額提高為每月一萬元，企圖提高僱用誘因。

其實影響成效的關鍵因素，還是在於適用對象是否有限定，倘若限定依舊，則雇主的僱用意願仍然有限，但是若不做出一定限制，則雇主將以僱用非弱勢的「自願性離職失業者」為主，因此二者之間必須做出平衡性的政策選擇。以2003實施的「中小企業人力協助計畫」為例，根據計畫結束後經建會委託的研究報告顯示，有高達75%的受僱者在受僱前的離職原因是自願性離職，只有25%是被解僱的非自願性失業者，一般而言，自願性離職者的就業能力與再就業率均高於非自願性失業者，但是由於「中小企業人力協助計畫」對適用對象的限制很少，導致多數是能力較強的自願性離職者。正因為如此，對於「薪資補助」政策的成效，始終是正、反意見都有，持正面看法者認為，這項政策能夠促進失業者保持與勞動市場的接觸，並可以協助失業者建立相關的工作經驗與能力；但是持負面看法者，則指出受補助而再就業者所獲得的工作機會，可能造成另一個未受補助者的工作機會的損失，導致「替代性效應」的產生，而且雇主可能將受僱者視為廉價勞工，並在政府補助結束後就停止僱用，對受僱者造成二度傷害。值此經濟衰退階段，即使中小企業雇主申請補助，但是補助結束後就停止繼續雇用的可能性卻頗高，必須加以規範，避免對受僱者造成二度傷害。

構成「緊急促進就業措施」的另一部份，則是中央各部會提供的「短期職缺促進就業方案」，目前已知交通部被「分配」到1000名額度。「短期職缺促進就業方案」，是由政府提供短期的工作機會，這是一種「工作福利」（Workfare）的政策思惟，也就是「要想獲得薪資、就必須付出勞動義務」，在台灣稱為「以工代賬」。這種工作福利的就業政策模式在台灣其實不是新鮮事，早在1992年就業服務法制定後，依照就業促進津貼辦法開始執行的「臨時工作津貼」，就是以「救濟」與「勞動力運用」為主的「以工代賬」方案，至今每逢風災，政府就會提供至少三個月的臨時工作機會給災民，實施未曾停止；2003年當失業率升高超過5%時，當時的民進黨政府在社會輿論壓力下，也曾推動過大規模的「公共服務擴大就業計畫」。

由政府直接僱用與創造的公共就業機會，一般而言有二大後遺症，一是「吸引非勞動力投入、排擠真正需要就業者」，以「公共服務擴大就業計畫」計畫為例，根據計畫結束後由經建會委託完成的研究報告顯示，有三成的受僱者過去從未工作過，是典型的非勞動力人口，明顯已經排擠到真正需要就業者的工作機會。第二項問題是由於政府能夠釋出的臨時性工作機會，多屬於政府部門內低技能、低薪資的邊緣性短期工作，提升失業者就業能力的助益有限，因此在短期工作結束後，對於提升重回勞動市場就業率成效依然不大。正因為過去的實施經驗不佳，因此這項「短期職缺促進就業方案」，連國民黨立委都批評是「走回頭路」、「炒短線」。

基於以上問題，未來政府實施「短期職缺促進就業方案」時，適用對象應以失業一年以上的長期失業者以及非自願性失業者為主，提供真正需要就業者工作機會，同時參與之失業者，仍然必須百分之百經由公立就業服務中心進行篩選程序，杜絕關說，避免重蹈覆轍，提供非勞動力人口參與之漏洞，再次衍生過去之問題。

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