勞工保險未來面臨的挑戰

勞工保險未來面臨的挑戰

張烽益(台灣勞動與社會政策研究協會執行長)

　　已經實施滿六十年的勞工保險，對台灣勞工，甚至對整個台灣社會是最重要的社會保障制度。而2009年開始實施的勞保年金，更是一個巨大的變革，對九百多萬勞保被保險人的老年退休經濟安全，有了更周全的保障之外，同時也面對了極大的挑戰。下列的這些議題，恐怕是勞工保險下個六十年必須嚴肅面對考驗。

一、勞保年金實施後的財務危機?

　　勞保年金於2009年一月一日開始實施之後，雖然修法當時已經在條文中明定:「費率、退休年齡逐年提高機制」，減少了未來的政治不確定性，為未來的勞保財務的健全鋪路，但是所得替代率從原本規劃的1.3%，在立法院審查時，硬是被提高到1.55%，使得原有的財務精算與推估成為做白工。

　　勞委會日前更公開坦承，勞保基金將在十九年後破產，而媒體也競相報導，勞保潛在負債超過四兆元，為了解決勞保財務問題，勞委會甚至建議行政院比照公保過去十年撥補三千億的模式，逐年以預算撥補以應付勞保未來的潛藏債務。

二、1.55%導致的「湧入效應」

　　由於勞保所得替代率被提高到1.55%，造成下列的「湧入效應」:
1.私校教師由於在公保並沒有年金給付的保障，因此國全國教師會要求私校老師可以將原有的公保年資移轉到勞保，以領取勞保年金，銓敘部願意提撥一定金額的基金給勞保，但勞委會認為金額太低而嚴正反對。
2.另某些於近年民營化的國公營事業，原來公保的員工，因其轉入勞保的年資甚短，其六十歲退休時勞保年資恐未達十五年，而無法領取勞保年金，因此也透過立委推動修法，希望能比照國保可以併計勞保年資的模式，讓公保年資併計勞保，但該年資不列入老年給付的計算，只為了能領取勞保年金。
3.最後，由於國民年金的強制加保的「擠牙膏效應」，勞保1.55%vs國保1.3%的比較利益考量下，大量無業者(約增加20多萬人)透過職業工會加入勞保，而產生「棄國加勞」現象。

三、勞保與國保的零和關係

　　如前所述，由於國民年金比勞保年金，先行立法通過，並於2008年10月開始實施，導致隨後立法的勞保年金在輸人不輸陣的氣氛與壓力下，所得替代率由原本與國保一致的1.3%，提高到1.55%。使得這些25歲以上的無業者，必須被強制在勞保與國保之間選擇，這種「擠牙膏效應」，使得國保與勞保之間呈現「不是你死就是我亡」的零和遊戲。其實國保與勞保年金再規劃之初早已預料到上述問題，因此採行雙胞胎式的規劃，讓二者的權利義務相同，以避免進入相互毀滅的狀態。但政治情勢的逆轉，卻使局面無法收拾。

四、職業工會的快速發展

　　勞保投保人數快速增加，大概是勞保局始料未及的。這是因為國保的實施，所產生的「非自然突變」，使得職業工會會員人數始料未及地快速成長，從2008年底的220多萬人增加到2010年初的250多萬人。職業工會早已經成為一個另類的「拉保險」單位，依靠勞健保做為一個自我利益擴張的基地，甚至出現大作車廂廣告的異象。

　　另外目前正在立法院進行最後朝野協商階段的工會法修正案當中，更將「工會產職業分類表」取消，也就是過去職業工會必須要勞委會公布的職業類別才能籌組的情形，將轉變成只要職業勞工自己想得出來的職業名稱就可籌組工會，等於是從管制到完全開放，未來職業工會將可能更加蓬勃發展。

五、職災保險單獨立法

　　目前職業災害保險基金在勞保中，與包括老年給付的普通事故保險是區隔並獨立存在的。但是有民間團體對於職災保險應該抽離出勞保架構之外單獨立法，以便統合現有職災補償多頭馬車(包括:勞基法、勞保、勞工安全衛生法與職災勞工保護法等)的架構。而國保通過之後，允許勞保退休之後，再進入職場工作，雇主可僅須加保職災保險，而這群人也可加入國保。由此可見，職災保險已經逐漸脫離勞保的範疇，而有自我的意義，這可能是職災保險單獨立法的開端。

六、失能年金擴大到部分失能範圍

　　勞保年金的修正當中，雖然有導入失能年金的設計，但是只侷限在「完全喪失工作能力」，也就是約一或二等殘的等級，某種意義上僅是提早領取老年年金而已，而對於「部分」失能者，因職業能力減損所應提供的所得補償，尚未相關的制度設計。勞保年金在修法時，有要求行政機關必須在五年之內完成失能者的職業輔導評量制度的建構，也就是失能年金必須持續擴大到部分失能的範圍，這將是對行政部門的一大挑戰。

七、農保對勞保的侵蝕

　　農民健康保險既然名為健康保險，本來在全民健保開辦之後就應該落日消失，但是卻繼續保留殘廢、生育與死亡等給付，早已脫離健康保險之名。主要是因為老農津貼的發放資格與農保資格息息相關，導致農保繼續殘存下來。

　　2007年行政院送進立法院審查的國民年金法草案，就企圖將包含老農、敬老等津貼的大錢坑(每年國庫必須編列共約八百多億的預算)，逐步「保險化」而將津貼落日。但是豈料國民年金法在2007底通過，並預計在2008年10月，在2008年5月20日政黨輪替之後，在六月間行政院立即提案修法通過，將國民年金法當中有關農保落日的條款完全移除，形成法律尚未實施執行，就再度修法的罕見現象。也使得「老農津貼暫行條例」就繼續「暫行」下去。

　　從此，農保與老農津貼的地位更形穩固，接著農會做為農保的最大擁護者，就開始積極進行政治動員遊說，積極向外擴張勢力，向勞保發動攻擊，其戰略企圖就是:「極大化農保被保險人，在確定保有農保身分下，也可以同時參加勞保獲得保障。」

　　首先，「勞保退休後工作僅加職災保險者，也可同時維持農保身分」。內政部於2008年6月13日發布的解釋令內容如下:  「已領取勞工保險老年給付之農民健康保險被保險人，如有參加「勞工保險職業災害保險」情事，基於 「勞工保險職業災害保險」為「勞工保險」之特殊加保態樣，可不受農民健康保險條例第6條所列參加各種社會保險者不應繼續參加本保險之限制。」

　　雖然，農保條例規定，已領取其他社會保險老年給付者,於民國87年11月11日後再加入農保者,不能領取老農津貼6000元，但是由於以農保身分加入健保的保費相對低廉。因此中南部農村常發生，五十多歲即自勞保退休者，回鄉後繼承一定耕地(0.1公頃以上)後加入農保。但其在農閒之餘，到附近的工廠打工，由於已經從勞保退休，該工廠依法僅幫他投保勞保職災保險。但勞保局根據「農民健康保險條例」第五條規定， 認為加入勞保職災保險，就視同「加入勞保」，不得加入農保。不過，上述內政部的一紙解釋令就解套了，未來這些農保被保險人，一旦發生職災死亡，勞保還是必須給付四十五個月的死亡給付，農保也可領取十五個月的喪葬給付，等於是「職災雙保保障」。

　　接著，「放寬農閒工作可同時加入勞保」。農保條例在2008年11月26日修正公布，其第六條第二項規定放寬農保被保險人於「農暇之餘從事非農業勞務工作」再參加勞工保險，得繼續參加農保。後續的行政解釋界定，農閒可參加勞保的時間為:一年內不得超過六個月。如此未來就可能產生這些農保被保險人，於農閒工作參加勞保三十年後就有十五年的退休年資，符合領取勞保年金的要件，六十五歲時可同時領取老農津貼與勞保年金的「退休雙保保障」。

(本文為參加2010/5/08，於中正大學舉行，第十屆台灣社會福利學會年會<風險社惠下台灣福利社會的未來>，<勞保六十年的回顧與展望>論壇之與談資料，該場次主持人為玄奘大學社福系李明政教授，發表人為政大法律系教授郭明政，另一與談人為中正大學社福系助理教授陳明芳)

編按

本文摘取自勞動者雜誌第156期，因受限於電子報版面，未能將其相關資料完整呈現，若讀者想要更深入了解，請看勞動者雜誌第156期。

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