貧富分化的兩岸比較

貧富分化的兩岸比較

文/林宗弘(中研院社會所助理研究員)
 

　　1831年，年僅26歲的法國公務員托克維爾遠渡大西洋到達美國，希望親眼一見美國的民主制度究竟是如何運轉的，為什麼美法源出基督教文明同流，卻在大西洋兩岸建立起不一樣的政治與社會制度？為何民主在美國生生不息，在法國卻步履維艱？

　　在美國遊歷九個多月返國之後，托克維爾寫下了不朽名著《民主在美國》。彼時的新大陸相對於歐洲並不算富裕，但是按照托克維爾的說法，他對美國人民社會地位的平等與政治上的民主印象最為深刻。

　　他認為，美國民主制度健全運作的前提之一，是歐洲移民廣泛私有的土地產權（當然這也是從原住民處掠奪來的），以及在革命前就已經存在的個人遷徙與言論自由（僅限於白人）、鄉鎮自治、財政透明與司法獨立等。而民主制度的結果，則是由於政治權利的平等對貧富差距惡化程度的壓抑，使得美國民風更為淳樸與和諧。

　　對於台海兩岸從事政治經濟制度比較的知識份子來說，托克維爾的初衷並不難理解，甚至連置身局外的英國左派學者佩里•安德森，都敏銳地提出這個時代需要一位“東方的托克維爾”來分析中國的發展。1949年以來兩岸形成的制度差異，確實是解開華人社會的政治經濟發展謎題的一把鑰匙。

制度差異與貧富差距
　　當討論民主的成因與後果時，貧富差距不可避免地成為人們關注的焦點之一，如同以李普塞特為代表的多數政治轉型研究指出的，中產階級與城市工人組織的壯大是推進民主改革的動力，貧富差距相對較小則能夠使轉型過程更為和諧。當我們跨過臺灣海峽進行制度比較時，決不能忽視貧富差距的重要影響。

　　在1978~2006年間，臺灣地區的基尼係數約在0.28~0.34之間，有緩步上升的趨勢，而中國大陸地區的基尼係數卻從1993年以前的平均0.19，上升到2006年的0.47左右。這個指標顯示，1980年代資本主義臺灣地區的貧富差距的確比計劃經濟體制下的中國大陸要高，但是在1992年鄧小平南巡之後，中國大陸的貧富差距迅速惡化並超過了臺灣，至今兩地的差異仍在持續擴大。

　　兩岸貧富差距的逆轉令人吃驚。為何由中國共產黨領導的 “社會主義市場經濟” 下的中國大陸，在改革開放30年之後，其社會不平等竟然比 “資本主義” 與 “民主亂象” 下的臺灣還要嚴重得多？與托克維爾解謎的方式類似，我們應該將兩岸之間許多對科研無益的官方媒體說法或意識形態放在一邊，直接面對與探討影響老百姓生活的各種社會與政治制度。　

城鄉切割：人口管理的歧路
　　人口登記與管理是國家與公民建立關係的根本制度。世界上每個國家都有不同的人口管理制度，除了1949年 後的大陸之外，戶口由員警部門管理的案例通常出現在殖民地，表示殖民政府將人口流動視為對國家安全與社會治安的威脅。在臺灣，戶籍制度不是由公安部門掌管，而是由內政部門底下的戶政單位管理，沒有特殊理由，政府不能干預或拒絕公民自由遷徙，因此從一地遷到另一地成本極低。

　　人口流動與地權之間有重要的制度關係。與大陸戶口名簿上的 “農業戶口”、“非農業戶口”類似，過去臺灣的戶口上也區分了 “自耕農” 與其他類別，為了防止耕地流失，只有農民可以買賣農地且農地農用，但民眾隨時可以取得或放棄農民資格。另一方面，臺灣的土地與住房所有權登記則是由 “地政事務所” 管理（通常就在戶政事務所同一建築內），實現了人口流動與地權流轉的脫勾。此外，地方的戶口記錄也是選舉人投票通知與稅單發放的基礎。

　　臺灣人口遷徙的便利性，與此相對應，大陸的戶口區隔則是臺灣民眾最為陌生的制度，隨城鄉二元戶口體制而來的相關社會新聞事件，例如農民工進城所受到的教育與社保制度歧視、導致孫志剛命案的收容遣送制度以及藍印戶口、暫住證、居住證、寄放檔案的人才市場或其他古怪的人 口管理體制等，經常令臺灣人民大惑不解。

　　人口（以及管理人口用的戶籍）是社會保障與政治權利義務分配的基本單位，城鄉區隔造成的不僅是農民工的低工資、社會保障或者其子女的教育問題，也不僅是把城 鄉移民當成是國家安全或者社會治安的威脅，其更嚴重的後果，是把城裡實際生活與創造經濟價值的多數公民，都排除在政治參與體系之外。

土地產權：個體私有與集體剝奪
　　眾所周知，共產黨以土地改革來動員農民進行革命，是在1940年代末期內戰中戰勝國民黨的內政外交眾多重要因素之一，因而國民黨撤退到臺灣的第一件大事，就是模仿共產黨實施土地改革，在威迫利誘軟硬兼施之下，地主的土地被平分給了每個農民，而且給予私有土地徹底的產權保障。1949年以來，臺灣社會徹底擺脫了饑荒的陰影。

　　大陸的土地制度卻在1950年代中期出現逆轉——國家推行農業集體化，建立城鄉二元的人口管理機制，最後在成立人民公社、限制農民自由流動（因此無法進城或往富裕地區逃荒）、缺乏激勵機制與幹部浮誇風盛行等因素的共同影響下，導致了1959到1961年間的大饑荒，自然災害起的作用不過是雪上加霜而已。改革開放之後，農村雖然分田到戶，村集體仍然保有土地產權，但隨著大規模的城市化，這種產權模糊的狀態難以保護個別農民權益，導致地方幹部得以圈地尋租，房地產商也可以進行大規模開發，在金融機構的支持下進行資產炒作。

　　在臺灣，房地產制度的發展則走向了另一個極端。為什麼臺灣的房地產商難以累積大筆土地來從事炒作？這得益於1950年 代臺灣土地改革的遺產。由於土地與房屋的產權都是農民或市民個人所有，在國家給予合理保障之下，即便是一小棟樓要征地或重建，房地產開發商往往必須對付數 十名甚至上百名業主或地主，由於雙方的產權保障與力量對比不同，臺灣的農民或業主（同時是選民）一方，在與房地產商或地方政府一方博奕的過程
中，取得相對較多的優勢。

　　土地產權是導致兩岸貧富差距走上歧路的另一個因素。在當代中國，地方政府與開發商合作圈地侵害農民權利與生計，已經成為城市化進程裡經常發生的事件，宜黃等 地的官員甚至公開誇稱 “沒有強拆便沒有新中國”。老實說，臺灣也有類似的征地強拆案例，但發生比例與嚴重程度遠比不上今日大陸普遍，因此聽到 “沒有強拆，政府哪有錢養知識份子”之類的說法實在令人莞爾。顯然，強拆不是建設小康社會的必要條件，而是地方幹部必要的生財之道。

社會運動：對抗不平等
　　在大躍進之後的20年，中國民眾度過了計劃經濟與集體化的歲月，在臺灣，土地改革之後隨之而來的是1960到1970年代的資本主義外銷導向經濟發展，工業化國家典型的勞資衝突與環保抗爭逐漸浮上檯面。

　　在國民黨一黨獨大的威權體制下，1970年 代末期的臺灣有兩股不同但卻時常交錯的社會力量在民間湧動，一股是追求政治改革的所謂 “黨外運動”，另一股則是社會運動，當然，當時在 “和諧” 的党國政策下，“上訪” 或 “群體性事件” 並不叫 “社會運動” ，而是被民眾或政府稱為 “集體陳情” 或 “自力救濟”。到了1980年代，由於工業化與城市化造成的環境污染與社會問題惡化，群眾抗爭層出不窮，其中又以環保運動與勞工運動最引人注目。

　　面對社會不平等的惡化，社會運動是臺灣民眾的一種自我保護手段——環保運動對抗的是工業污染與風險分配不平等，勞工運動對抗的則是勞資之間的收入分配與流動機會不平等。因此，在1987年解除戒嚴之後，集會結社權利的制度保障與集體行動的力量，也是緩和臺灣社會貧富差距的重要因素之一。

　　近年來，大陸的貧富差距惡化也導致群體性事件的數量與參與人數的擴大（從1993年的8700起猛增到2005年的8.7萬起）。臺灣中央研究院學者陳志柔收集了2000年以來海內外媒體報導過的871個重大群體性事件進行分析，發現國企下崗職工抗爭雖然占了195件(22%)，仍顯相當重要，但是與房地產相關的農村拆遷、城鎮動遷以及中產業主維權的抗爭各占了148件、68件與71件(合計33%)，私營企業工人或農民工抗爭占了149件(17%)，其他各種不同原因(環保、學生、宗教或民族問題、城管執法不當)導致官民衝突的抗爭約占剩下的28%。值得注意的是，國企工人抗爭比例上逐漸減少，而另外三類——土地與房產爭議、勞資爭議及幹群衝突比例與數量都在上升。

　　雖然從媒體新聞收集來的資料有些偏誤或瑕疵，但仍然符合我們從直觀調查所瞭解的中國群體性事件現實：一方面，大陸的群體性事件趨勢與臺灣解嚴前後的社會運動 發展相當類似，但另一方面，臺灣的土地徵收所造成爭議要少得多，兩岸比較雖然凸顯了計劃經濟轉型為市場經濟的特質，又顯示出資本主義經濟發展問題的普遍性，若政府不能妥善回應這些群體性事件以及背後貧富差距惡化的現實，必然會對社會穩定造成負面的後果。

裸賬與貪腐：國家財政之爭
　　與臺灣相比，我們可以發現人口與土地管理對貧富差距的重大影響，以及社會運動抑制貧富差距的作用，但是要糾正貧富差距，最終仍必須依賴國家財政再分配的落實。與中國大陸相比，臺灣社會如何管理納稅人的血汗錢呢？

　　臺灣財政，由於1990年代開始的民主化與社會運動影響，醫療與社保等社會福利支出開始大幅擴張，據統計顯示，財政支出減少了所得高低差距倍率的23%。更重要的是賦稅依法行政與預算審議過程的落實。

　　從1949年以來，國民黨政府在財政程式上日漸規範化，各級政府稅收與預決算依法必須完全公開，而且始終必須受到各級議會的監督，這便是內地俗稱的 “裸賬”。即便如此，政府招標與採購程式仍有嚴重的弊端，為此臺灣在2000年實施 “政府採購法”，規定政府與國營企事業在新臺幣10萬元以上的工程採購全部必須公開上網招標，10萬元以下仍須公開比價，司法部門也多次發動打擊貪污的行動。

　　讓我們看一下大陸國內政府支出的歷史發展。從國家財政年鑒上的資料計算，發現大陸改革開放30年來，增加最多的支出項目，就是各種各樣的行政管理費，據估計從1978年約占8%，提高到2005年的34%，1994年的分稅制改革雖然削弱了地方政府的財政基礎，確立了中央的威信，貧富之間與城鄉之間的移轉支付卻沒有什麼變化，研究甚至顯示了稅收中央集權造成貧富差距的惡化，行政管理費增加率與城鄉收入差距的增加率有顯著的相關性。

　　在財政紀律方面，“裸賬” 已經逐漸進入了國內政治改革的日程表，各地方政府展開許多改革實驗，然而迄今為止，全國人大或地方人大代表都只能拿到一個分為幾大專案的預算比例簡表，無 法詳細審議中央或地方政府預算的細目，也不能退回或刪除個別預算專案，全國公共工程採購與招標更說不上透明。如此一來，各級人大形式上的預算審議，根本無法監督政府的財政收支。總之，中國的財政收支是幹部在決定，行政管理費也是幹部在花用，在缺乏民意機構監督的情況下，財政支出反而導致貧富差距惡化。

結論
　　台灣的戶口制度採取事後登記、土地產權分散且私有、對集會結社權利的放寬，以及財政紀律的建立與社會支出的擴張，都使得貧富差距的惡化獲得了控制；與臺灣相 比，中國大陸城鄉一元化的人口流動管理尚未落實，土地與住房產權不能受到完善保障，已經導致貧富差距惡化以及群體性事件的增加，若是財政揮霍無度與加稅接 踵而來，將會對和諧社會的建構造成巨大的障礙。

　　維持相對平等的社會與壯大的中產階級，不僅是民主體制穩定運作的前提，也是民主體制壓制少數優勢階級或利益集團的政治權利，以維繫自身運作的結果。民主制度是改善各種社會問題的萬靈丹嗎？就算是鍾愛自由的托克維爾，也對美國民主制度的功效抱持部分肯定、部分懷疑的態度。政治權利的擴張與民主競爭的程序，未必能夠直接帶來各種減輕社會不平等的制度改革，美國奴隸制度所造成的種族不平等與社會衝突引發了血腥的內戰，至今仍在美國社會與政治等各方面留下歧視的痕跡。

　　與其他華人社會相比，中國大陸的戶口城鄉區隔與農地產權不明確等，對收入分配的公平性造成極嚴重的影響，這些舊制度如果不加以改革，擴大政治參與也未必能改變貧富懸殊的現實。如何從貧富中國到真正的小康社會，仍是當代華人知識份子所面對的重大挑戰。
 

編按

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