文/李健鴻(文化大學勞工關係學系副教授)

 

隨著經濟全球化的發展，1990年代以後，工業化先進國家的失業率持續上升，其中特別是青年失業率，往往高於成人失業率，這項事實代表青年在離開學校後，面臨比成人更高的失業風險。國際勞工組織的顧問O’Higgins，在2001年發表的「青年失業與就業政策」報告中就分析指出，已開發國家中15-24歲青年的失業率是成年人的2倍，而開發中國家的青年失業率則是成年人的1.5倍，O’Higgins強調，雖然青年失業在青年群體內部並不是平均分布的現象，何種青年次群體會面臨高失業的風險，往往會受到環境的影響而有所變動，但是整體而言，青年明顯是身處在比成年人更高風險的就業結構環境之中，因此青年失業率偏高（O’Higgins, 2001:37）。

 

在歷經2008年的全球金融危機後，全球各國普遍出現的青年高失業率問題更加惡化，已經形成「全球性的青年失業危機」，並成為各國政府面臨的治理難題。國際勞工組織的研究員Elder在2010年發表的「全球青年就業趨勢報告」指出，2009年全球的平均青年失業率高達13％，有8100萬人之多，是ILO進行調查以來，全球失業青年人數最高的數據，而且全球青年失業率增加的速度是成年人的2倍。Elder警告說，儘管2011年可能出現微幅改善，但青年就業市場的復甦，仍可能落於成人之後，特別是在開發中國家的青年人占了全球青年人口的90%，這些青年在非正式經濟體系中，更容易受到低度就業與貧窮的傷害，另外，全球約有一億五千二百萬青年有工作，但是偏低的所得卻始終不足以脫貧，占全球青年就業人口28％（Elder,2010）。

 

全球各國在金融海嘯之後普遍出現的青年高失業危機，台灣也不例外。從2011年青年失業率的國際比際來看，台灣在2011年的15-24 歲青年失業率為12.47%（108,735人），低於歐美先進國家，但高於日本與南韓；但若就15-24 歲青年失業率與全體平均失業率相比，台灣的比值為2.84，僅低於義大利的3.42，但高於其他OECD國家。實際上，近年來，我國15-24歲青年失業率與全體平均失業率的比值，都維持在2.5-3倍之間，由此也相對顯示出臺灣青年失業問題的嚴重性。

        

青年族群除了被迫面對高失業率外，逐漸拉長的失業週期危機也是另一項青年面對失業困境的巨大挑戰。近年來，政府雖然推動諸多就業輔導政策，然而失業週期超過1年以上的長期失業人口，下降卻相當有限，長期失業率始終維持在17%居高不下，此外，觀察長期失業人口更已明顯出現「青年化」的發展趨勢，2011年時，15-29歲的長期失業青年，已經占全部長期失業者的32.43%，也就是已經有將近三分之一的長期失業者是15-29歲的青年，形成「青年長期失業」的嚴重危機。換言之，2011年共有80,450名長期失業者，其中有26,090名是屬於15-29歲的長期失業青年，這些長期失業的青年更占15-29歲失業青年總人數220,349人的11.8%，等於每8名15-29歲的失業青年中，就有將近1名是長期失業青年。而且在26,090長期失業青年中，其中有13,368名是初次尋職的長期失業青年，占全部長期失業青年的51.28%之多，顯示初踏入職場的青年，倘若無法迅速覓得工作機會，則落入長期失業的可能性便會大增，且有愈趨嚴重的趨勢。

 

當前社會在論及青年時經常會不自覺的予以標籤化，而在觸及青年失業議題上更常見一種社會輿論氛圍認為青年失業的主因，是青年「個人就業意願低落」所導致， 但青年失業真的是因為「青年的就業意願低落」？而何謂「就業意願低落」的本質為何，卻鮮少見到相關討論，更遑論媒體或政府相關單位予以釐清。

 

事實上，真正的「就業意願低落」者，應該是指「想找工作而未找工作、且隨時可以工作」的「怯志工作者」，在勞動統計的分類中，理應屬於「非勞動力人口」的一種，而不應該納為「失業者」的範圍。2011年台灣15-24歲的怯志青年人數是26,000人，其實明顯少於2011年15-24歲的青年失業者人數108,735人。此外，2011年台灣25-29歲的怯志青年人數是21,000人，也是明顯少於2011年的25-29歲青年失業者人數111,614人。

 

再進一步對青年失業的原因予以分析，青年失業原因是以自願性失業為主因，近8年來，平均高達89%以上的青年失業者皆屬於自願性失業，只有11%以下是非自願性失業者，表面上似可解讀為青年無法在職場中久待，但若持續觀察其自願性失業的原因分析，就不難發現因「待遇不佳」而選擇離開一直都是青年離職的主因之一。因此探究青年失業，就不得不追問一個最為根本的關鍵問題－為什麼有如此高比例的自願性失業青年？

 

傳統經濟學對於青年離職或轉職多以「青年尋職逛街理論」套用，此論點認為青年處於有限理性處境，容易因工作機會資訊不足，而導致尋職選擇錯誤，因此青年會為了累積工作經驗而轉職。此項觀點或許可以說明青年失業原因以自願性失業為多數，但是難以解釋青年自願性失業的原因中，何以歸納起來是以「高勞動風險」（即待遇不佳、環境不佳、沒有保障）與「職涯發展」（包含學非所用、沒有前途）會成為青年自願性離職的主因？事實上，這二項因素應該才是當前台灣青年失業的主要結構性成因，更是青年個人難以對抗的就業大環境惡化的根本因素。

 

從生涯轉銜角度來看青年生涯變化模式，此觀點認為當代青年的生涯結構中，存在著「從青年到成人」（Ad-Yo）以及「回復到青年」（Yo-Yo）的職業生涯變動性。從當代青年Yo-Yo現象的特徵與發生原因可歸納出三項成因，而這些成因才是造成青年失業持續惡化的根本因素，包括：

　(1)生涯的去標準化：當代青年的生涯不同於傳統的標準化生涯模式

　(2)生涯的可回復性：生涯的彈性回復可能性以及回復生涯的多樣性

　(3)青年勞動高風險：從學校到職場的轉銜歷程中會面臨各種高風險

因此就業環境的劇烈變動，正是青年就業大不易的主因，青年有機會但未就業的比例，在近年來持續維持在53.1%~至64.1%之間，換言之有就業意願，卻缺乏就業機會的比例也維持在36%至52.1%之間，而2011年則將近47%，顯示許多企業所開出的職缺，並非以青年為需求對象。適合青年需求的職缺嚴重不足，正是青年失業者所面對的主要困境之一。
 

　根據勞委會的青年勞工就業狀況調查，2011年時，15-19歲的青年就業者中，有50.97%從事部分時間、臨時性或人力派遣工作等非典型工作，20-24歲的青年就業者中，則有20.61%從事部分時間、臨時性或人力派遣工作等非典型工作，顯示青年從事非典工作的比例明顯偏高。

 

此外，根據勞委會在2011年公布的「部份工時勞工就業實況調查」報告中，從事部份工時的勞工，以「在學或準備升學」所占的比率48.3%最高，「等待服役中」占0.7%，合計49.0%，遠高於「家庭主婦」占17.6%，顯示青年打工族已經成為部份工時勞工中最多的一群，而同一報告中也指出，部份工時勞工最常遇到的問題為「有30%的部份工時勞工在被資遣時，不知道雇主須照法令規定預告資遣；7.2%表示雇主沒有依法預告資遣」，以及「部份工時勞工的平均薪資為12,441元，比起2007年的平均薪資13,446元，減少了1005元。」

 

若再進一步參照勞委會於2004年的「部份工時勞工綜合實況調查」報告，部份工時勞工面臨的問題則有：

（1）52.2%的部份工時勞工，僱主未與其簽立勞動契約；

（2）47.8%的簽訂勞動契約者中，有13.85%是簽訂一年以下定期契約；

（3）72.5%的部份工時勞工由僱主為其投保勞保，但多數未以實際薪資投保，導致在部份工時工作最低投保薪資11,100元的標準下，部份工時勞工的薪資若低於11,100元，就會出現勞保投保薪資過高問題。
 

　由於部分工時的工作是以青年族群為最大宗，而這群青年打工族也因為社會經歷不足，對於勞動法令的瞭解有限，導致勞動權益受損的情況可謂層出不窮。

由上述說明顯示，當前台灣青年失業的二大主要議題即為「轉銜風險」、「非典型工作風險」。而面對相同挑戰的國外經驗正可權充我國因應青年失業的思考方向。其中ILO在1991年生效的第168號「促進就業和失業保護」公約中，就特別訂立「新尋職者之特別條款」，強調由於有多種新型態的尋職者可能不被認定為失業者，或是未包括在失業保護範圍內，但是實際上，這些尋職者卻面臨到從失業轉銜到就業較一般失業者更為困難的失業風險，因此各國政府應至少提供以下10種新型態的尋職人員，在重返勞動市場的失業期間能夠享有社會給付：

1.完成職訓之青年人、2.完成學業之青年人、3.完成兵役之青年人、4.結束一段兒童養育或照顧老病殘者之人員、5.無權領取遺囑津貼之喪偶者、6.離婚或分居者、7.獲釋之更生人、8.已完成訓練之成年人及殘障者、9.回到原國籍之移民工人、10.原自營作業者。在這10種新型態尋職人員中，光是青年族群就占了3項，顯示國際社會早已經將青年失業視之為重要議題。

 

雖然近年來政府逐漸重視青年失業議題，並推動不少相關政策，然而當前的青年就業政策卻存在著二大問題，即「青年運用公立就業服務機構求職比例較低」、以及「就業安全保護網不足」。

 

根據主計處的「人力運用調查」（2010）資料顯示，在15-24歲青年運用的求職途徑中，運用公立就業服務機構求職成功的比例只有26.07%，只高於政府考試分發的16.34%，遠低於「求才廣告」（71.97%）、「親友師長介紹」（54.95%）、「私立就業服務機構」（41.08%）。究其原因，青年運用公立就業服務機構求職比例偏低的主因在於青年對於公立就業服務機構所能夠提供服務內容認識不足，並不是青年不需要公立就業服務機構提供求職服務協助，因為依照勞委會在2010年的「青年勞工就業狀況調查」顯示，青年勞工希望政府提供促進青年就業的服務措施中，以提供就業服務及資訊居第一位，佔64%，第二位是辦理專業技能訓練，佔60%，其次是辦理徵才活動，佔50.9%，提供面試技巧及產業趨勢等研習課程，佔41.8%，提供職業輔導或職業心理測驗，佔28.5%，可見青年對於公共就業服務的需求十分明顯而強烈。

 

而在就業安全保護網部分，根據2010年主計處的人力運用調查顯示，15-24歲青年失業者在失業期間生活費主要來源，80.83%依靠家庭支持，18.66%依靠原有積蓄靠，完全沒有青年失業者依靠失業給付或其他政府失業輔助津貼。主因是青年失業者多數是自願性失業者，即使是非自願性失業者，也往往受限於投保年資不足，而無法領取失業給付，一旦伴隨著長期失業的現象，青年失業者就會落出就業安全保護網之外。

 

針對上述青年失業的結構性成因，當前政府在研議青年失業對策時，理應具備建立協助「轉銜高風險青年」及建構「現代化的青年就業服務」的系統，同時更應鎖定青年非典型工作者的「彈性安全」思考相關政策方向。基於此三大施政方向，政府在加強協助弱勢青年就業的具體作為中，也應該積極擬定各項青年就業方案，以達到青年就業的政策目標，對此則提供四項具體的措施建議：

聘請就業諮商專家，提供失業青年個人化的深度諮詢討論服務，以促進青年長期失業者能夠再整合納入社會體系內，建立青年長期失業者的正確就業市場觀念與態度。

避免初次尋職的長期失業青年在尋職期造成生計的困境，對於失業青年，尤其是初次尋職的長期失業青年，我們要給予最多的關懷，在經濟不景氣，且企業雇用意願降低時，給予雇主雇用青年的僱用獎助津貼。

為讓青年有機會學習新技能，提供更多職場體驗機會、發給初次尋職青年與長期失業青年職業訓練以及訓練津貼，充分協助失業青年得到好品質的就業機會。

保障從事非典型工作者的勞動權益，修改勞動基準法，將「平等待遇原則」入法，使其享有與要派企業內從事相同工作之正職勞工相同的待遇，避免被剝削。而部份工時勞工之工資，則應依照聯合國國際勞工組織之「部份工時勞動公約」，依照與同類型工作全時勞工比較之工時比例計算。並應落實對於僱用非典型工作者公司的勞動檢查。