他山之石－亞洲四國公營住宅政策經驗

他山之石－亞洲四國公營住宅政策經驗
文／彭揚凱、江尚書、詹竣傑

　　相較台灣的公共出租住宅仍在起步，亞洲國家中的日本、韓國、香港、新加坡發展公共出租住宅卻歷數十年，長期推動過程中也獲得豐富實務經驗。因此專業者都市改革組織(OURs)與社會住宅推動聯盟亦詳盡分析四國目前推動現況，以期做為台灣政策推動之借鏡。
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　中華民國專業者都市改革組織(OURs)與社會住宅推動聯盟各國住宅政策，認為亞洲四國的公共出租住宅政策皆有台灣取經之處，而其中以政府力量做為政策推動的主要軸心，成立專責機構，訂定合理租金租期與具彈性之營運管理為公共出租住宅先進四國展關鍵。

各國公營住宅發展概況
　日本在二戰後住宅短缺，故由政府引領住宅建設提供窮困者居住。1951年通過《公營住宅法》，1955年成立「住宅公團」，1965年通過《地方住宅供給公社法》，確認體制與推動模式。目前，已從量的增加轉為質的提升，且不再新建而改採既有住宅整建修繕或更新改建。目前各類公共出租住宅類型相當多元，合計共345.6萬戶，約占住宅存量之6.1%。其中公營住宅217萬戶、改良住宅16萬戶、公社住宅18萬戶、UR住宅76萬戶與地域優良賃貸住宅18.6萬戶。

　韓國則是在快速都市化背景下形成大批非正式住宅，後因1988年舉辦漢城奧運，政府拆除違建卻忽略替代住房，引發嚴重的社會衝突並造成居民死傷。最後迫使政府正視居住問題，1989年隨即推出首批公共出租住宅，而持續興建公共出租住宅，至今仍是民眾與朝野政黨的共識。目前韓國各類公共出租住宅合計約110萬戶占住宅存量的5%，若包括含興建中則達6.1%，其目標為2018年要達到全國總戶數的12%。其中，永久租賃住宅為19萬戶，國民租賃住宅為76萬戶，其他尚有再開發賃貸住宅、政府買進/包租賃貸住宅。

　香港在前英國殖民時期湧入大批難民，群居於低水準的違建區。1953年違建區石硤尾大火造成5萬多人流離失所，因而催生出香港的公屋政策。1973年英國政府成立「房屋委員會」，邁入公屋興建的黃金時期。目前公共屋邨共計76萬戶，提供210萬人口居住，約占全港住宅總數的30%；另外尚有出售式的「居屋」，則約占總數15.8%，因此，香港由政府補助或資助的房屋，約佔總體住宅存量的45%。

　新加坡的公共住宅政策，同時也可追溯回英國殖民時期，但當時採小規模興建。在新加坡自治及獨立後，為了儘速解決住房需求與品質問題，1960年成立建屋發展局(HDB)並大量興建組屋。特別的是，新加坡的公營住宅是以出售組屋為主，共計有86.5萬戶，約占總數80%，雖然如此，出租型的組屋仍有5.1萬戶，約占總數3%左右。

政策主責單位及體系
　日本住宅政策中央機關為「國土交通省」，地方則為各住宅局。中央政府提供政策、立法、金融及技術協助，地方政府扮演實務推動者。人口50萬以上的市可成立「地方住宅公社」，協助地方推動住宅事務。供給方式以地方政府自行興建為最大宗，然目前仍以老舊住宅改建為主；其次為公法人(UR與地方住宅公社)推動興建，近年亦藉由獎勵機制，諸如建設經費補助、貸款協助、連結租金補貼等，藉以促使民間參與。

　韓國住宅政策則由中央與地方政府擬定及施政方向，中央主管機關為「國土建設及交通部」，地方為各住宅局。另外，政府出資成立公法人，中央為「土地與住宅公社」(LH)，首爾市則設立「首爾住宅公社」(SH)，負責公共住宅的實務推動。韓國政府藉由公法人以公有地，或徵地自行興建為最大宗，另外結合都市更新，且不管公、私營皆強制要求提供一定比例出租住宅。而近期則開始嘗試多元方案，例如包租、購入市場空屋等。

　香港則由「運輸及房屋局」擬定整體政策方針，依據《房屋條例》成立的法定機構「房屋委員會」則負責制定和推行公共房屋計劃，房委會主席由「運輸及房屋局」局長兼任，副主席則由執行機關「房屋署」署長擔任。香港的公共住宅百分之九十六由香港政府無償提供土地交由房委會自行興建，僅百分之四由民間法人「香港房屋協會」興建。

　新加坡是由「建屋發展局」(HDB)負責策劃、執行到管理的各個面向，幾乎所有的公共住宅皆由HDB自行興建。在HDB之上則有「國家發展部」，主要掌控土地規劃及供需，並給予財務及立法支持。

政策推動財務來源
　雖然公共出租住宅政策所需財務龐大，且難以自償，但亞洲四國仍是以國家財源為經費主力，並利用相關政策提供財政支援。其中，日本在《公營住宅法》中明定中央需補助建設經費補助，因此日本的公營住宅建設費用幾乎全由政府負擔，補貼租金的差額也由政府吸收。此外政府亦成立「住宅金融公庫」提供龐大的資金、低利融資、信用保證管道。

　韓國亦同，雖然公營住宅早已出現巨額虧損，但政府至今仍持續推動興建。由中央政府成立的「國家住宅基金」，提供需求民眾相關融資與補助，但該基金之財源係由政府每年撥補公務預算補足缺口。光是2011年，中央政府即資助1.3兆韓元(約340億新台幣)給予土地與住宅公社，以便持續供給弱勢者住宅需求。此外，如永久租賃住宅是由政府補貼90%以上，租金收入則僅佔10%；國民租賃住宅的資金分配是由政府出資50%，國家住宅基金出資30%，租金收入占20%。不過，韓國也有興建部份住宅提供出售，以彌補出租住宅虧損。

　香港是由政府無償提供建設公屋土地並降低成本，同時以興建「出售居屋」補貼公屋虧損，而政府賣出一間居屋的獲利，即可轉而支應一間公屋與再蓋一間居屋的總興建成本。另外政府也結合商場、停車場與寫字樓等非住宅空間收益，掖助公屋。

　新加坡的財源部分，是由政府控制土地，並輔以公積金制度鼓勵民眾購屋，另外，政府每年以預算補貼HDB虧損，如2012年即補貼7.46億元新幣，同時也提供土地及營建等低利貸款，提供國民能夠負擔的住宅，其售價是依家庭負擔能力設算，而無力購屋者，則提供出租組屋。

租金與租期
　租金與租期計算係為公共出租住宅政策之核心，綜觀亞洲四國，租金計算皆與市場價格脫鉤，而是以弱勢可負擔為計算標準，再以其他可獲利者或編列預算補足；另，租期方面亦無限定。

　日本的政策採租金設定與興建成本考量脫鈎，依負擔能力彈性調整租金，且每年皆可能調整，同時考量住宅區位、住宅面積、屋齡、便利性等條件設算租金。且出租住宅亦採多元區分，可分別供給不同對象，如公營住宅與改良住宅為專門租予所得最低者，即所得分位低於25%，或都市更新(違建)戶。至於UR與公社住宅則出租給所得分位在50%以下的較弱勢民眾，地域優良賃貸住宅的出租對象則是擴及所得分位80分位以下。平均而言，大都市之公營住宅租金水準約等同市場租金三成，然收入愈低者租金愈低，並且無租期限制。

　韓國公營出租住宅大致分為永久賃貸住宅與國民賃貸住宅，前者提供給所得分位低於10%以下者，後者則提供給所得分位40%以下，出售式的「分讓住宅」則僅提供所得分位在50%以下的國民購買。租金設定方面與日本相同亦與興建成本脫鈎。平均而言，永久賃貸住宅租金約為市場三成，國民租賃住宅租金約為市場五至八成。以首爾特別市為例，永久租賃住宅標準賃貸保證金為7萬8654韓元/㎡，標準租金為1568韓元/㎡)。租期部分，「永久租賃住宅」無租期限制，但國民租賃住宅則為30至50年。一般而言，收入越高者，租期越短。

　香港出租型的公屋提供給所得分位30%以下家戶，同樣採租金設定與興建成本脫鈎，而出售型的居屋則提供給所得分位在50%以下的家戶。新建公屋由房委會綜合考量各種條件分區定價，且每2年必須依據公屋租戶「家庭收入指數」的變動而檢討租金，最多每次不可調幅超過10%。平均而言，公屋租金約為市場三成。據房委會統計，2012年平均月租金約在5309元新台幣左右，且有高達82.4%的公屋其月租金甚至低於7600元新台幣。另外無租期限制，但入住第10年開始需每兩年審核一次資格。

　新加坡的出售組屋涵蓋約80%人口，出租型組屋則專門供給最低收入者（所得分位5以下）。出租組屋租期無限制，租金則由HDB決定並做調整。

公營住宅經營管理模式
　日本公營住宅由地方政府與住宅公社共同管理，並設置「住宅管理中心」做為一體化的窗口，部分業務外派民間執行。另外由專業主組成「住宅入住監理委員會」，實施公正且妥適的入住者評選，並針對管理制度、招租制度的改革等進行通盤檢討。同時住宅與社福服務產生緊密結合，引入社福等民間團體進駐提供服務模式。

　韓國公營住宅管理分三大類型，LH或SH直接管理、委託住宅管理公團或委託私人企業。永久租賃住宅成立「社區居住福祉中心」與福利做連結；另外公營住宅內成立法律賦予權利的「承租人代表會議」，並引入社區企業以提供就業機會。

　香港部分為房屋委員會自管，部分公屋的管理則外包給民間公司，外包的權責包括清潔、保全、維修、收租與租戶服務。香港住宅管理特色為違規記點扣分制，租戶另可成立「屋邨管理諮詢委員會」，能自行決定軟性活動及小型修繕，亦可對公共空間修繕暨管理營運提出建議。低樓層部分做為公共或商業設施規劃及經營，另引入社福等民間團體進駐提供服務。

　新加坡的HDB成立地區辦事處負責出租行政，此外HDB對組屋的修繕，設立非常清楚且嚴格的修繕準則，供居民遵循。而由民意代表、管理維護單位、居民等共同組成的市鎮理事會 （Town Councils），負責處理日常維護、定期修繕、改善工程、其他服務等，政府則對各市鎮理事會的營運效能進行評估，在市鎮理事會的架構下，入住者可成立居民委員會，有限度地參與決策。(作者彭揚凱現為中華民國專業者都市改革組織秘書長／詹竣傑為執行秘書／江尚書為社會住宅推動聯盟政策組組長)

編按

本文摘取自勞動者雜誌第175期，因受限於電子報版面，未能將其相關資料完整呈現，若讀者想要更深入了解，請看勞動者雜誌第175期。

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