懶人也懂得國土計畫法

撰文/陳志軒 李佳蓉

國土計畫法在2015年十二月匆匆忙忙三讀通過，如今籌備期一年過去，迎來2017年，國土計畫法的推廣實施，擬定「全國國土計畫」及「各縣市國土計畫」。在討論關心國土計畫之前，應該先釐清國土計畫是什麼？國土計畫又會影響到我們生活什麼？
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空間規劃一直於民眾脫鉤(圖一)

一直搞不清楚的空間計畫：

在談論國土計畫之前，我想大部分的人也和我一樣並不清楚空間計畫是什麼？應該說我們很少意識到生活周遭的開發問題，而空間計畫就是「決定未來那些地方該做什麼發展」，政府會提出願景，告訴我們未來會變成什麼樣子。然而提出來的未來真的是我們想要的嗎？我想這是很大的爭議點，有不少空間計畫的執行充滿矛盾，農地蓋違章工廠、水源地蓋掩埋場、山坡地滑區蓋住宅，爭議也引起抗爭，抗爭的背後都是政府在擬定空間計畫時，並未妥善評估，與民眾溝通流於一種形式，等到政府開始大刀闊斧，抗議紛爭便傾巢而出。

這時，你會想問：「難道沒有任何法條可以約束政府的空間計畫？」，答案是有的。在國土計畫法前身是區域計畫法，將地區分為「都市計畫區」和「非都市計畫區」，在都市計畫區內的土地，必須遵循都市計畫法的規定，然而問題是非都市計畫區的土地，儘管區域計畫法內依土地的性質分為「工業」、「農業」等不同功能分區，實質上卻可以因透過簡單的申請而改變土地使用方式。
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如此一來，農地區就會蓋起工廠，一堆問題就應孕而生，地方政府又不強制執行罰則，在這種風風火火的情況下，國土計畫法就誕生了。

新HERO誕生－國土計畫法：
國土計畫法的誕生，是為了關起區域計畫法漏洞後產生的後門，將四大國土功能分區─「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」，嚴格規定「專土專用」。再者，未來要更動分區使用或大型開發計畫，都需呈報中央單位，且一旦國土計畫擬定後，各縣市國土計畫「每五年」、全國國土計畫「每十年」通盤檢討，想要隨意來修改國土功能分區，變得非常不容易。

國土計畫法的出現似乎可以解決目前面臨的空間議題，事實仍不是面面俱到，實際計畫的擬定是需要更多公民參與監督，政府並非毫無缺失的機器人，也沒有充裕的時間做好完整的空間規劃，唯有在地民眾參與國土計畫之監督，閱讀與地方生活相關的空間計畫，才會有能量為地方持續發生，而非單方面仰賴NGO的協助，至於「公民如何參與國土計畫，參與過程中會有那些爭議？」，我們會有更深入的討論。

國土計畫法中民眾參與的可能性與爭議釐清

 撰寫/王毓正/國立成功大學法律學系副教授

  民眾參與機制於廣域空間規劃之必要性

 大尺度的空間規劃，尤其是全國性或跨行政區的空間規劃，由於除了廣泛地涉及到種類眾多的自然、地理與人文等基礎資料的搜集之外，亦涉及規劃與利用相關的發展願景的確立，其所需要之資訊既深且廣，不僅無法單仰賴公部門既有之資料與數據，亦難以僅參考學者專家所提供之意見或研究產出; 相反地，民眾或利害關係人等之常民智識亦經常扮演關鍵性的補充功能。此外，規劃與利用的發展願景更必須建立在專家意見所無法取代的民眾價值取捨的基礎之上，此即是為何聯合國1987年所提出之「我國共同的未來」（Our Common Future）中所揭櫫的「永續發展」原則（Sustainable Development）除了揭示「環境」、「社會」與「經濟」三項指標相互平衡的重要性之外，亦強調民眾參與乃是前述「社會指標」確立時所不可或缺的制度。

 歸納而言，民眾參與機制之於國土計畫之規劃，應具有以下之四大功能：1. 國土計畫規劃所需基礎資訊之完備，2. 社會價值之確認與評估，3. 利害關係人權益之確保，4. 政策與理念上之溝通。

 民眾參與機制於現行國土計畫法當中「宣示以上誠意未滿」

 現行法當中，與大尺度空間規劃相關的法律即首推「國土計畫法」與「海岸管理法」等兩部法律，此兩部法律當中的「原則性規定」基本上可說與前述國際要求立於一致的立場。此觀其分別於第6條第10款及第7條第9款規定，「國土計畫之規劃基本原則如下：…十、國土規劃應力求民眾參與多元化及資訊公開化」及「海岸地區之規劃管理原則如下：…九、建立海岸規劃決策之民眾參與制度，以提升海岸保護管理績效」，即可明白。尤其前開國土計畫法第6條第10款並非僅只於將民眾參與納入國土規劃，立法者更甚至期許「民眾參與多元化」，此或多或少一種對於傳統說明會或公聽會未來充分滿足社會期待的積極回應。儘管如此，相較海岸管理法稍晚大約一年完成立法的國土計畫法似乎並沒有實現「民眾參與多元化」的自我期許，其有關民眾參與最主要的規定乃為第12條第1項國土計畫「擬訂時」邀集學者、專家、民間團體等舉辦座談會或以其他適當方法廣詢意見，以及第2項的「擬訂後送審議前」之公聽會。與海岸管理法第7條第9款的內容相比較之下，即可發現現行國土計畫法充其量不過是仿效前開海岸管理法之民眾參與的規定而已，至於近年來廣受各界期待的聽證程序，以及被各級政府應用在若干個案的公民審議機制（特別是台南市政府更是開創將公民審議機制應用在廣域行政之空間規劃的先河），並未能見於在國土計畫法的條文當中，從而可見該法所謂的「民眾參與多元化」並未能透過相關規定「明文地」導入國土計畫法當中。

 然而值得進一步疑問的是，民眾參與機制在現行的國土計畫法的規定之下是否僅能被如此低度的實現，至於真正的「民眾參與多元化」只能期待未來的修法？個人以為透過正確理解民眾參與程序的法律性質與相關法律的體系性適用，即便在國土計畫法的現狀之下，仍有實現「民眾參與多元化」的可能下，期待修法並非唯一選項。

 「民眾參與多元化」意涵的界定

 「民眾參與多元化」所指為何，儘管國土計畫法未予以定義，然而若從前述有關民眾參與機制之於國土規劃的功能來看，所謂之「多元化」應至少包含「參與程序多元化」與「參與模式多元化」二者。亦即，前者係指參與的程序應廣泛包括各種決定作成之程序（process of decision-making），例如：擬定前、擬定後送審議前、審議以及核定後是否申請覆議之決定作成前等四個階段。至於後者，則是指除了公聽會之外，亦應在不違反法律明示規定的前提下，依照前述各階段之決定作成程序之本質與需求，納入各種不同的民眾參與機制。依據目前在台灣有實踐經驗的民眾參與程序即包含有座談會、公聽會、聽證、公民審議等，然而亦非僅限於前述之種類，畢竟民眾參與的模式亦隨著全球公共治理的蓬勃發展與進化而隨時可能有新穎的民眾參與模式被提出與實踐。

 「民眾參與多元化」於現行國土計畫法下之可能性

 前述之理念，從國土計畫法第12條第1項規定來看固無問題，因為其規定「國土計畫之擬訂，應邀集學者、專家、民間團體等舉辦座談會或以其他適當方法廣詢意見，作成紀錄，以為擬訂計畫之參考」，因此除了該項明文規定的座談會之外，主管機關尚得以納入其他多元的民眾參與機制。

 然有疑問的是，國土計畫法第12條第2項以「明文」規定，「國土計畫擬訂後送審議前，應公開展覽三十日及舉行公聽會；…人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管主管機關提出意見，由該管機關參考審議，併同審議結果及計畫，分別報請行政院或中央主管機關核定」，準此，在國土計畫擬訂後送審議前是否仍有納入其他之民眾參與模式的可能性？又該條文中未規定主管機關之審議程序應納入民眾參與機制，因此是否仍有合法納入民眾參與的可能性？

 前述問題的核心其實皆指向民眾參與機制是否涉及法律保留原則之適用。所謂法律保留原則，簡言之，某些特定事項必須保留由法律規定，倘若法律未規定，則行政機關不得為之。又縱使法律對特定事項有規定，但超越出法律對該事項所規定之範圍，行政機關亦不得為之。但到底哪些特定事項是必須先由法律規定，行政機關方得為之？此即所謂法律保留原則適用範圍的問題。依據國內法學與實務通說，法律保留原則僅適用在具實質性的、具終局法律效果之規範事項，因此典型上例如罰鍰、核發許可或涉及金額較高的政府給付等行為。至於民眾參與程序僅屬協助主管機關調查與釐清事實、搜集資訊或作為利害關係人陳述意見或想法溝通之用途的話，不僅本即無法律保留原則之適用，此外行政機關為調查或釐清事實更是本來即可在不違反法律強制或禁止規定之前提下，善用各種管道與方式而不受拘束。台南市政府為釐清鐵路地下化工程相關的工程技術疑義，在2013年2月6日於成功大學舉行「臺南市區鐵路地下化計畫工程技術論壇」即屬具體實例，此一論壇當中除邀請學者專家之外，亦廣邀當地居民與民間團體代表參與陳述意見與意見交換。此一民眾參與模式，不僅未有任何法律依據明文規定得以舉辦，此外更是我國法未曾規定之民眾參與模式。

 從前述之說理與案例來看，即可明確得知，前述兩個問題的答案皆屬肯定，亦即，雖然國土計畫法第12條第2項規定國土計畫擬訂後送審議前應舉辦公聽會，但是並不因此而排除了納入其他之民眾參與模式的可能性。又該條文中雖未規定主管機關之審議程序應納入民眾參與機制，但主管機關仍得納入民眾參與機制以利調查與釐清事實，或充分與利害關係人意見溝通而無違法法律之疑慮。

 再進一步透過法律體系性適用，甚至可以找到舉辦聽證的支持法源。全國國土計畫與縣市國土計畫的法律性質，一般係認為相當於法規命令之性質，而依據行政程序法第155條規定「行政機關訂定法規命令，得依職權舉行聽證」，即可得知縱使國土計畫法本身未對於是否得舉辦聽證予以規定，但依據前述行政程序法之規定，實無託言國土計畫法未規定而不舉辦的餘地。至於「依職權」，並非聽任主管機關恣意決定，相反地當利害關係人已提出具體事證促請主管機關依職權舉辦，主管機關若仍認無舉辦之必要時應負說理回覆之義務，方無恣意濫權之嫌。

 最後，國土計畫法第14條前段規定「直轄市、縣（市）國土計畫擬訂機關對於核定之國土計畫申請復議時，應於前條第一項規定公告實施前提出，並以一次為限」，雖然亦同樣未規定有民眾參與程序，但基於前述之理由，主管機關仍有納入民眾參與機制之可能性，以利其縝密評估是否提出申請復議。