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發報時間: 2014-07-02 05:00:00 / 報主:環境品質文教基金會
本期目錄
邁向永續森林系列報導:森林認證與經營管理
永續森林管理民間方案:森林認證系統
森林認證系統與台灣森林管理
森林認證機構的角力:中國森林認證
利用財務機制促進永續林業
還是頭痛醫頭,淺析森林法修正
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[公益聯播]103年中正萬華身障資源中心-7月27日辦理照顧者支持專題講座
邁向永續森林系列報導:森林認證與經營管理

森林維護著我們的環境,它們儲存大量碳物質來保持氣候的穩定,透過對降雨和蒸發的控制調節天氣,維持著地球的生態平衡,提供許多重要的生態服務。

台灣森林占有全島土地面積近6成的比例,森林可說是台灣最重要的自然資產,如何妥善經營管理值得我們一起關心、思考。

1990年代後期永續森林經營(sustainable forest management; SFM)觀念逐漸普及,這個理念希望達到:(1)維持森林健全(forest healthy)、(2)維護豐富的生物多樣性(biodiversity)、(3)經營作業須與環境、經濟、社會文化整合(integration)和(4)重視世代之間的公平性(intergenerational equity)等多重目標。

為確保永續森林經營,森林認證系統受到許多國家的重視,也是台灣森林經營不可偏廢的一環。

環品會長期投入、關心台灣森林治理發展,特彙整「邁向永續森林系列報導」,從森林認證系統開始介紹,進一步說明台灣與中國認證現況,以及國際如何運用財務機制,促進永續林業的發展。

103年5月22日行政院院會通過了森林法部分條文修正草案,做為國內森林管理最重要的法規,我們亦對修正方向提出建言,期望透過系列報導,為永續森林治理議題,帶來一絲動能。

邁向永續森林系列報導:森林認證與經營管理

 森林認證系統,協助消費者辨別森林友善產品 (圖片來源 http://www.pefc.fi)

永續森林管理民間方案:森林認證系統

森林認證行動的開端起源於1980年代,由於當時各國政府對於毀林及森林退化議題態度及處理上無法取得共識,所以民間及部分國家政府自發性的展開許多行動。

學術界人士積極敦促各國進行相關立法(如:森林法);民間的環境組織展開脆弱森林保護運動;成立民間及國家的森林保護基金(主要為北美及歐洲)等。

到了1990年代民間的森林認證開始有了一些雛形。目前,森林管理委員會(Forest Stewardship Council, FSC)及森林驗證認可計畫(Programme for the Endorsement of Forest Certification Schemes, PEFC)是全球最大的兩個森林認證體系。

1. 森林管理委員會

1990年在美國加州召開了一場森林管理會議,關心森林的人士包括由環保團體,木製品買家及社區領袖都認同,需要建立一套系統確認木製產品的木材產地是否有進行良好的森林管理,以控制森林破壞的情況。

森林管理委員會成立於1993年,那時里約地球高峰會剛結束不久(1992),這個里程碑意義的國際環境會議通過21世紀議程及森林原則,後者是在推動通過森林公約挫敗後的替代產物。1993年森林管理委員會成立大會在加拿大召開,隔年旋即在墨西哥成立秘書處(2003年搬遷至德國)

森林管理委員會運作方式主要是由其擔任認證團體的角色,來認證、驗證會員的團體是否符合該會所訂的相關森林標準。本身不從事驗證業務,而是由經過認可之驗證團體來實際執行驗證業務。對於通過驗證稽核之林業團體,會頒發驗證證書並允許在其發售林木或產品上使用FSC標章。

主要驗證項目分別有森林管理驗證(Forest Management, FM)及監管鏈驗證(Chain of custody, CoC)二大部份,而驗證的標準及內容會因為區域不同而有所調整。

2. 森林驗證認可計畫

森林驗證認可計畫是由森林產業的各個產業團體共同成立的森林驗證推動團體。最初在1999年,森林驗證認可計畫是由11個歐洲國家的森林管理團體代表於巴黎成立的森林驗證體系,原本稱為「泛歐森林驗證(Pan European Forest Certification, PEFC)」,後來因為參與組織超出歐洲範圍,故於2002年底將組織名稱改為「森林驗證認可計畫(Programme for the Endorsement of Forest Certification,也是PEFC)」。

森林驗證認可計畫的目的,是希望藉由互相承認第三者驗證制度,來推動森林的永續管理經營目標。主要驗證項目如同森林管理委員會,分為森林管理驗證及監管鏈驗證二大部份。

值得注意的是,森林驗證認可計畫的運作是參與計畫者必須在其國家先建立國家驗證體系,並應經過森林驗證認可計畫的審核。透過不同驗證體系間相互承認,建構森林驗證認可計畫標章的可信度。

從歷史進程來看,森林認證系統的創設,有部分原因在於國際條約形成困難,開發與保育的矛盾讓國家間難以取得共識,更遑論作成拘束性的國際規範。因此,由民間團體自發性的創新組織、以推動森林永續的作為,就成為可行的替代方案。森林認證系統的建制,就是希望透過消費者的力量及製造商自發性的遵守,創造有別於國家集權模式的另類森林管理模式。

這個方法會因為缺乏強制效果,而無法硬性拘束所有森林產業。但也因為不是硬性的法律規定,推動起來較為容易。在環境治理領域,自救模式比起國家模式來得更實際些,有時候效果甚至更好。上述兩個森林認證系統的建構過程,足以證明這個論點。

永續森林管理民間方案:森林認證系統

國際兩大森林認證系統PEFCFSC

森林認證系統與台灣森林管理

森林管理系統的建置,是為了在天然資源利用與生態保育間取得平衡,亦即在不破壞自然生態的情況下,將各種資源做最有效的應用。近年來由民間發展出的各種森林認證系統,參加的企業及國家越來越多,蔚為風潮。

台灣為了跟上國際腳步,在比較過不同的認證系統後,引進森林管理委員會(Forest Stewardship Council, FSC)的森林認證系統,希望帶動環境永續概念。

森林管理委員會的森林認證系統主要以十項原則為其檢驗標準: 


  原則一:遵守法律以及FSC的原則 
  原則二:負起土地所有權與使用權的責任 
  原則三:尊重原住民的權利 
  原則四:維護社區關係與勞工權利 
  原則五:注重森林效益(環境、社會與經濟
  原則六:環境衝擊(如禁止基改樹木
  原則七:經營管理計畫 
  原則八:進行監測與評估 
  原則九:高保育價值森林的維護 
  原則十:經營及規劃人造林

 

根據上述原則,森林管理委員會主要頒發森林管理驗證(Forest Management, FM)及監管鏈驗證(Chain of custody, CoC)兩種類型的認證。

永續森林管理(Forest Management, FM)驗證主要頒發予森林管理單位,證明其森林管理及木材生產符合FSC 認可的管理原則的認證。森林管理認證主要是檢討森林管理方案及實際的運作情況。林業機構須保護森林生態、水質、野生生物棲息地和顧及本地族群需要,才能符合嚴格的驗證標準。此外,林業機構亦要證明其經營模式在經濟及管理層面上均可長久實施,並需接受定期監督考核。

產銷監管鏈(Chain of Custody, CoC)驗證係頒發給林業產品之製造或供應與銷售廠商的認證。是一個追蹤系統,目的是確保該批來自林業管理森林的木頭從砍伐、運送、加工製造都是真正的FSC木品,沒有被掺入其他非林業管理森林的木頭。

森林管理委員會的驗證規劃,主要是藉由消費者購買有FSC認證的產品,來監督製造或供應與銷售廠商使用的木材原料來源。藉由製造或供應與銷售廠商對取得木材來源的關注,督促森林經營者以永續森林管理方式經營森林。這樣的方式若取得多數消費者的認同與支持,將使多數的森林經營者願意以永續方式經營森林。

回到台灣的現狀,目前國內對森林管理委員會的森林認證系統的研究及推廣已經有至少五年以上的時間。直到2013年,雖然台灣通過監管鏈驗證的張數已達128 張,但通過森林管理驗證的面積卻仍是零。

是什麼原因導致這樣的現象?可能是因為台灣目前對森林的經營管理過於保守,大宗國內林業產品及相關原料皆仰賴進口,因此尚未導入永續森林管理的理念,對國內的森林經營管理人也未造成壓力。可預見的未來應該改善此一情況,以健全我國的森林永續經營管理制度。

在台灣,由於市場上所使用的林業產品多數並不是使用在地的原料,使得森林驗證系統在台灣難以藉由消費來影響台灣森林的經營管理。但,事實上FSC森林管理驗證主要是針對森林的經營管理進行驗證,以達到永續經營的目的。伐木只是森林經營的其中一項,因此即使沒有伐木作業,也可以進行FSC森林管理驗證。或許,將來可以考慮以其他形式(如法規)或其他消費管道(如推行通過FSC森林管理驗證的森林遊樂區)等方式,讓FSC森林管理驗證在台灣能發揮更大的效益。

森林認證機構的角力:中國森林認證

2014年三月,中國的森林認證管理委員會(CFCC)與國際森林認證系統-森林驗證認可計畫(PEFC)完成最終互認,更引發另外一個森林認證系統-森林管理委員會森林認證(FSC)取得者的恐慌。惟恐FSC認證在中國被視為不合法的認證。

森林認證有兩種不同的類別,一個是國際系統,其中較大的系統分別是上述森林驗證認可計畫及森林管理委員會森林認證。另一個系統則是國家或區域系統,如美國的永續林業倡議系統(SFI)、加拿大標準協會系統(CSA)、泛非森林認證系統(PAFC)等。中國森林認證管理委員會即屬於國家系統的認證標準。

2001年中國引進FSC認證系統,2007年引進PEFC認證系統,之後因為體認到國際認證系統無法滿足中國森林林業狀態的需求,故建立屬於中國的森林認證。因此,中國森林認證系統(CFCC)可以說是中國本土化的認證系統。

在建立國內森林認證系統後,中國幾經評估,優先與森林驗證認可計畫完成認證相互承認的手續。中國之所以作成這樣的決定,主要是基於林業經濟考量。由於許多國家將森林認證體系作為進口林產品的必要條件,所以在林產品貿易中,森林認證日漸成為非關稅性質的貿易壁壘,只有提供符合要求的森林認證,才能確保出口貿易的順暢進行。

此外,目前許多國家都優先採購認證產品,因此結合國際認證有助於增加國際市場競爭力。是以,讓國內系統與國際系統接軌並相互承認,是中國近年來努力的目標。

雖然FSCPEFE是國際森林認證中兩套不同的系統,且部分人士認為兩者有互斥關係。但在中國森林認證系統與國際森林驗證系統接軌的目標中,兩套系統不相容的關係並不是真正的問題點。真正的問題應該是FSCCFCC接軌的可能性。因為FSC的認證體系不存在與他國或其他系統互認的空間,使得中國的CFCC欲與FSC接軌的目標變得異常艱難。

目前解決的方向是由FSC在中國因地制宜的制訂統一的FSC森林經營指標,讓中國FSC認證貼近CFCC認證,進而使申請人能較容易的同時取得兩種認證。

然而,FSC認證在中國面臨的另一個困境是,依據中國《認證認可條例》規定,國際森林認證機構要在中國進行認證業務,須與中國的國家森林認證體系互認。 FSC認證系統並沒有互認機制,因此有FSC在中國不合法的說法。

此處所指的不合法,是專指FSC在中國進行認證業務的行為不合法,而非FSC認證本身不合法。是以,帶有FSC認證的產品進入中國並不會有不合法的問題。

針對中國森林認證目前的情勢,是否會造成將來中國大陸林業製品的貿易困難?我們認為基本上是不會的,因為森林認證之間雖然有些不相容,但企業要同時取得兩種森林認證並不存在任何問題。若真的會造成貿易困難,那也不會只是中國產品進入其他國家所產生的問題,而是國與國之間普遍存在的問題。

而就台灣FSC認證產品進入中國市場是否會形成貿易壁壘的部分,只能說以目前的情況FSC認證產品在中國,就官方的政策而言,可能不具有森林認證產品的優勢。但FSCPEFC原本就是民間發起的機構,其有效性的真正觀察在於消費者是否信任這種認證體系,願意因此選擇特定產品。

森林認證機構的角力:中國森林認證

森林認證產品蓬勃發展,遍佈全球 (圖片來源 https://ic.fsc.org)

利用財務機制促進永續林業

森林可以封存二氧化碳,減少溫室氣體排放,降低人類與生態系統因應氣候變遷的脆弱性,但許多森林因人們開發的行為與不當的土地利用方式,不斷被砍伐或焚毁,據調查目前全球24%二氧化碳排放導因於土地使用改變與森林活動,因此森林的永續性已引起重視。

2007年前聯合國秘書長安南在第12屆締約國大會中,倡議應減少森林砍伐與森林退化導致的碳排放(Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation, REDD),建議已開發國家利用資金鼓勵開發中或低開發國家從事森林保護、森林復育與造林等工作,以吸附及保存碳匯及維持森林的生態多樣性。2009年第13屆世界林業會議,及聯合國氣候變遷綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)下之長期合作行動特設工作小組(Ad Hoc Working Group on Long-Term Cooperative Action, AWGLCA)進一步提出REDD+,亦即在REDD之原有基礎上,再加入森林復育與永續森林管理的概念

REDDREDD+的精神,是著眼於森林資源的妥善、合理運用,因為森林雖有公共利益的屬性,但森林所在地大多為較低度開發國家,要求這些開發中國家人民不開發、不砍伐森林而影響生計並不公平,加上開發中國家在永續森林管理的專業程度上亦不齊備,因此應由先進國家提供資金與專業技術來帶動永續森林管理行動。

而如果要進行永續森林管理,進而達到氣候變遷的減緩(mitigation)目的,需要許多單位的投入與專業的管理工具、資訊與技術。例如,金融業者(投資銀行等)需有財務評估模型以評量森林經營的貸款與投資,不像其他的投資計畫,此評估的指標不僅以獲利為目的,而需兼顧永續;林業經營者需評估財務應用與營運風險,包括針對森林管理、木材加工或紙類等不同的產品或服務類別;從企業、銀行到NGO、政府單位等需評估該投資計畫之森林永續性,在經濟、產業面考量包括森林產業價值鏈、林地的在地風險管控(當地國的政治、經濟、法規變動風險等)、污染與環境管理、森林生態服務價值(排碳、生物多樣性等)

此外,還需考量對當地社區與原住民的回饋或補償、森林所在地為特殊地區如雨林或瀕危物種棲地、針對永續森林管理的各國法律規範等,以及特別針對中小型或在地區域型森林企業應有不同的評估指標。

國際知名管理顧問公司PwC(PricewaterhouseCoopers,台灣稱為資誠聯合會計師事務所)WBCSD 因此合作開發永續森林財務工具組,以幫助投資機構評估及進行森林資源管理,包括永續利用、合法的木材生產及加工、碳交易及其他生態服務系統。此工具組除了涵蓋前述提及從經濟面、產業面的財務評估模型,以及涉及森林所在國對森林之法律、政治、社會面等資訊及建議外,並提出投資組合管理(portfolio management)、林業產品與服務的採購決策建議等,以利先進國家的銀行業、企業或NGO、政府單位等進行永續森林相關投資計畫時有工具及資訊可以參考。

利用清楚、穩健的財務機制來促進永續森林管理,能推動更多機構(尤其是企業、銀行)參與相關計畫,並提供資金誘因,解決林業發展以及在地人民生活等環境正義問題,不致危害森林及其所提供的減碳功能。此外,在面對減少森林砍伐等永續森林管理的國際趨勢下,台灣應該可以思考是否要創設一個適合永續林業發展的制度條件?亦即合理利用台灣的森林資源?

此外,台灣雖尚無REDD相關制度,但在林業監測技術或財務管理、產業投資方面皆具有專業與經驗,加上國際管理顧問機構參與研發並提供專業評估工具,台灣應可參與協助開發中國家進行森林監測及林業投資計畫,為永續林業盡一份心力。

利用財務機制促進永續林業

善用財務機制,有助於減少森林破壞 (圖片來源 https://ic.fsc.org)

還是頭痛醫頭,淺析森林法修正

5月22日行政院院會通過了森林法部分條文修正草案,主要是針對森林法第50條竊取森林主、副產物行為提高刑度,另外竊取森林法第52條經公告的貴重林木行為,加重其刑二分之一。

農委會提報行政院的修法理由,指近年來國有林紅檜、扁柏、紅豆杉及牛樟等珍貴樹種的木材,價格昂貴,竊取及銷贓行為的不法獲利應予積極遏止,但是以現行處罰尚難遏阻違法案件發生,而且未能彰顯珍貴林木在環境資源的重要性。

森林法於1932年制定,是政府在大陸時期制定的法律,抗戰勝利後於1945年進行大翻修,政府遷台後,因財政拮据,接收日據時代的林產業後,實施以「農林培育工商業」的政策,全面皆伐森林外銷以賺取外匯,但過度的山林開發也造成了災難,1959年的八七水災,1960年的八一水災,以及1963年葛樂禮颱風,都帶來前所未有的破壞。其間森林法於1972年進行一次小幅度的修正外,至1985年進行全盤翻修,將「國土保安」明確入法。

其後森林法於1998年及2004年再進行2次的較大修改,1998年主要是訂定國有林林產物處分規則、森林遊樂區設置管理辦法、保安林經營準則及林產物伐採查驗規則之內容及範圍,具體而明確的以法律授權。另外,2004年的修改主要是增列原住民條款,森林位於原住民族傳統領域土地者,原住民得依其生活慣俗需要,採取森林產物;以及規範公有林、私有林收歸國有之程序、補償方式等規定,提昇至法律位階等。

從森林法歷年的修正可以發現有其重要的社會、經濟背景,此次行政院修改森林法第5052條,加重竊取珍貴木及森林主、副產物的刑度,雖是一項必要的政策,但衡諸台灣森林政策急待認真面對的諸多議題,這次的修法仍只是「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的做法。

台灣自1991年全面禁伐天然林,至今已20多年,擁有森林面積近百分之六十,但木材自給率卻不到1%,百分之99以上的木材來自進口,且大多來自中南美洲、印尼等熱帶雨林的國家,目前應該是嚴肅面對如何永續利用森林,以森林創造綠色就業的時刻,重新思考人工林合理經營的問題,並以科學方法制訂台灣的木材自給率等。

簡言之,1990年頒布的「森林經理管理方案」已到了全面檢討的時候。

而針對人工林合理經營,發展森林認證系統及加入FSCPEFC等國際森林認證體系也是當務之急。此外,包括擴大可參與植林的團體、天然林保護、打擊非法採伐林木及相關貿易、推動混農林業等,也是重要的課題。

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