《媒多法》草案 損害媒體經營者財產權／吳佳穎

《媒多法》草案  損害媒體經營者財產權／吳佳穎

　
今（2017）年7月NCC提出的《媒體壟斷防制與多元維護法（媒多法）》草案，21世紀基金會在9月1日舉辦「媒體產業發展趨勢與前瞻」研討會。邀請前司法院大法官陳新民以〈由憲法保障財產權論企業的永續經營〉為題進行主題演講。

　
陳新民以憲法保障人民的「財產權」，針對草案中「防止媒體壟斷相關限制」與「媒金分離」進行討論，認為相關限制侵犯金融機構及其投資人的財產權領域；草案中溯及既往效力與三年退場機制，則挑戰憲法信賴利益保障原則。陳新明表示，在「信賴保護原則」下，國家必須在有更高、更急迫的公共利益下，才能合法要求人民解除財產權。

　
防止媒體壟斷條款  限制台灣媒體產業發展

　
19世紀開始，世界各國步入工商社會，經濟活動日益複雜，過去以個別國民主體作為財產權保障對象的「政治性憲法」失之空泛，出現另一套專業的「經濟憲法」。「經濟憲法」透過嚴格的財經立法，將財產權從個人物權（土地或不動產所有權）保護，延伸至產業及經濟團體所有者，即股東的合法權利。

　
《媒多法》草案中，第17條禁止金融機構不得持有10％的媒體股份，侵犯到金融機構的財產權領域，使得金融機構無法投資媒體產業而獲得經濟的利益。也侵犯金融機構的財產權。

　　
陳新民認為，《媒多法》中針對媒體防止壟斷的制度，將限制媒體整合，會使媒體永遠維持小型化、小企業化，無法引進充沛資金，難以提升媒體產量與品質。陳新民說，小媒體制將使得媒體永遠是貧窮的媒體業，「我確信這種制度會讓台灣媒體業因為資金短缺永遠無法翻身。」並舉國外戲劇高額的製作經費為例，認為相關制度將限制台灣戲劇產業發展。

　
再者，陳新民認為，（商業）媒體的本質是追求經濟利益，媒體無法完全排除商業色彩，維持絕對中立；金融機構除了提供資金，也能為媒體引進一流的財務、管理人才。陳新民說，「搖筆桿子很重要，但不一定會經營媒體，現在媒體經營不善的比比皆是。」
　

此外，陳新民認為，將媒體的整合權力放在NCC手上，也侵犯人民的結社權。人民的結社權除非有嚴格的公共利益考量，否則不能禁止。並認為，媒體結合有助於資金募集，吸引優秀人才或提供高品質的人力，陳新民說，「防止壟斷除非有社會有害，不然不能這麼做。」

　
此外，NCC針對媒體壟斷的限制也侵犯憲法所給予公平會的職權，《媒多法》草案第四條「媒體之整合，如構成結合或聯合行為時， 應另向公平交易委員會提出申報或申請。」相關條文將造成「雙頭馬車」制度。

　
「吹哨子條款」取代媒金分離  維護編輯室自主

　
《媒多法》草案中，針對「媒金分離」的立法理由：「媒體事業之經營，涉及言論自由、新聞專業自主及文化多元等公共利益甚鉅。為彰顯媒體對經濟秩序之監督功能，避免金融集團挾資金優勢，對媒體產業形成不公平競爭的條件與環境，造成箝制媒體言論方向與內容及言論集中化情形，爰明定媒金分離之規範。」

　
但陳新民認為，上述立法理由誇大金融公司投資媒體對媒體內容產生的影響力，即便金融公司有能力影響手上媒體，也無法控制台灣所有媒體；並認為除了金融機構，其他利益團體、政治人物、廣告金主同樣有控制媒體的企圖，廣告金主對媒體的影響力甚至可能比股東還大，僅針對金融機構進行限制，違反比例原則。

　
陳新民分析，NCC應該把重點放在增加申訴管道，要求媒體、金融機構出具自律公約、維護媒體「編輯室自主」等面向上，在相關法律中放入「吹哨子條款」，讓編輯人員在對抗金主威脅時，能獲得《勞基法》保障，維護編輯自由，而非空泛採取「媒金分離」的做法。

　
三年退場機制  不符合信賴利益保護原則

　
《媒多法》草案第 16 條中規定：「民國95年2月22日起至草案立法通過實施為止，如有依草案不應許可之整合，應在3年內改正。」草案中NCC只給予三年緩衝時間作為「過渡條款」，陳新民認為，這混淆了「純粹的溯及既往」與「不純粹的溯及既往」。

　
三年退場時間是典型的「純粹溯及既往」，但純粹的溯及既往必須要在「急迫的公共利益」前提下方能採取，但媒金分離與防止壟斷政策的立法目的，只是主管機關對未來媒體產業的「理想性規劃」，不能滿足純粹溯及既往的立法合憲性。

　
「不純粹的溯及既往」則因為法律的狀態還沒完成，國家還有可能修改法律，若修法，國家必須提供很長的過渡時間；如過去中醫師取得資格改變，教育部提供10年的過渡時間。但《媒多法》草案，卻認為3年退場機制是為了「信賴利益保護原則」，過往媒體經營者合法取得權利，卻只提供三年退場時間，而且未訂立賠償原則，顯然不符合「信賴利益保護原則」。

「媒體產業發展趨勢與前瞻」研討會／吳佳穎

「媒體產業發展趨勢與前瞻」研討會／吳佳穎

今（2017）年7月NCC提出的《媒體壟斷防制與多元維護法（媒多法）》草案，21世紀基金會在9月1日舉辦「媒體產業發展趨勢與前瞻」研討會。針對兩大主題「市場界定與壟斷」、「媒金分離與回溯條款」，分別邀請景文科技大學財金系教授莊春發與台北大學法律系教授黃銘輝進行專題報告，並邀請NCC委員郭文忠、陳耀祥擔任兩場專題報告主持人。

 
主題一：「市場界定與壟斷」
　

在市場界定上，莊春發認為，《媒多法》草案混淆了經濟市場跟言論市場，如果能將言論市場、經濟市場切割清楚，那很多問題都可以解決，並認為應該將經濟市場交由公平會規範，NCC則負責言論市場。

　
莊春發認為，NCC的目的是要避免言論市場壟斷，如中資影響媒體輿論方向，但《媒多法》草案許多管制內容都與經濟市場相關，他認為，「應該把法案改成《媒體言論市場壟斷與多元維護法》會比較精確。」

　
此外，莊春發認為，《媒多法》草案關於「媒體整合規範過嚴」，不符合數位匯流發展的需要，將不利台灣媒體發展。相關規範包含，媒體整合審查時間過長、媒體整合管制門檻過低、關係人認定範圍過廣、不應設置媒體整合紅線、如何衡量網路媒體的影響力等。
　

「媒體整合審查時間過長」，《媒多法》草案第9條第3項中，針對媒體整合申請案，給予主管機關6個月的審查時間，遠多於《公平法》第11條中「不得逾60工作日」的審查時間。莊春發說，《公平法》「60工作日」期限也是修法而來，當時修法理由是認為「事業結合會有商機，過長的審查時間會造成商機喪失」。因此他認為，《媒多法》草案6個月的審查時間會導致媒體整合失去商機。
　

此外，在關係人認定上，莊春發說，一般法律都是以二等親為限，但《媒多法》草案卻擴大到四等親，認為草案中「關係人認定範圍過廣」。
　

「媒體整合管制門檻過低」部分，草案第12條，媒體整合的規範對象沒有規範到「雜誌」與「網際網路」，莊春發建議NCC參考德國媒體集中化調查委員會（Kommission zur Ermittlung der Konzertration im Medienbereich, KEK）的做法，透過加權平均方式，評估媒體在言論市場的影響力，KEK以25％的影響力作為管制紅線，而網路媒體的影響力也能以類似方法進行評估。

　
《媒多法》草案第12條訂立媒體整合紅線，但莊春發認為，管制紅線缺乏對台灣媒體產業脈絡的考量，且缺乏審核標準，屆時審核過程中，「自由心證」將佔很大比例。

　
莊春發認為，在未清楚區分言論市場跟經濟市場，NCC一方面聲稱要管言論市場，但實際的作為卻是管制經濟市場，將與公平會職權重合，產生多頭馬車等問題。最後，莊春發強調，「國家管制的手伸出去時，一定要有立論基礎，以避免濫用國家職權。」

　
主題二：「媒金分離與回溯條款」

　
針對媒金分離與回溯條款，黃銘輝整理了目前支持「媒金分離」的三項論點。

　
第一、媒金分離是既有《金控法》中「產金分離」的落實，並不是新的管制，只是把既有的東西細緻化。但黃銘輝認為，媒金分離雖然是產金分離的落實，但卻明顯較《金控法》嚴格，缺乏《金控法》產金分離給予的彈性例外空間；此外，在《媒多法》草案中「產（媒）金分離」變成不可打破的鐵則，他認為，這樣的做法NCC必須給予充分的理由。

　
第二、金融業是特許行業，應該受到管制。

　
第三、媒體制衡功能的考量。但除了金控公司，其他大型企業也有影響媒體的疑慮。黃銘輝舉八大電視台向NCC申請成立新聞台為例，當時NCC以「營業計畫不夠具體」為由拒絕八大電視台，但黃銘輝認為，背後可能原因是NCC擔心，台塑（八大電視台經營者）會透過電視台，在與台塑相關的環保議題上主導新聞風向。
　

八大電視台的例子，顯示NCC擔心的不只是媒金分離，而進一步擴大到產媒分離。因此黃銘輝認為，先前臺大學者提出的《傳播事業集中法》以「營業額超過100億以上」作為規範紅線，對NCC而言才具有一貫的政策邏輯，他認為，NCC如果擔心媒體被控制，但只規範媒金分離，將造成控制不足；且產媒分離等議題，也應交由公平會審核處理。

　
但黃銘輝也指出，產媒分離將導致媒體缺乏資金來源，「資本不聚，媒體何以成大眾」，他認為，《媒多法》草案「把資本看成毒藥，將不利於媒體發展。」

　
最後，黃銘輝提出「個案法律禁止原則」，認為《媒多法》草案中，「媒金分離與回溯條款」有針對特定個案立法的疑慮。

　
為落實平等原則與權力分立，美國、德國皆明文規定「禁止制定個案法」。美國在判定是否為個案法上有2個步驟，第一，確認法律是否具有侵益性；第二、是否限於特定、可輕易辨識的行為人。

　
但《媒多法》草案，將「媒金分離與回溯條款」的回溯期限訂為民國95年2月22日以前，且未清楚說明立法理由，在特定時間點出現的情況下，只有一家業者受到規範，因此黃銘輝認為，「《媒多法》草案已經喪失法規的一般抽象性，這是個案法律。」

媒改團體：《媒多法》難防壟斷多元維護不足／吳佳穎

媒改團體：《媒多法》難防壟斷多元維護不足／吳佳穎

 
為回應NCC今（2017）年7月提出的《媒體壟斷防制與多元維護法（媒多法）》草案，媒改團體，媒體觀察基金會、媒體改造學社、公民參與媒體改造聯盟及卓越新聞基金會選在91記者節，同時也是「901反媒體壟斷運動」5周年的時間，舉辦座談會，共同討論《媒多法》草案規範的未竟之處與盲點。

 
「901反媒體壟斷運動」迄今，仍不斷有媒體併購案出現，如旺中集團併購三中（中天、中視、中時）、旺旺中時併購中嘉、東森集團併購案等，部分反對者認為，過多的限制將阻礙媒體發展。

 
但媒體觀察教育基金會公共事務長林福岳認為，《媒多法》的目的，不是限制媒體發展，而是為了維護市場秩序，以維護多元言論自由。優質新聞發展協會理事長胡元輝則認為，《媒多法》是健全台灣傳播環境的法律。
 

媒改團體在聲明中強調《媒多法》應以「促進多元為先，管制壟斷為輔」，並建議將《媒多法》更名為《媒體多元文化促進法》。臺大新聞所教授張錦華說：「任何民主社會都必須維護自由多元價值，維護媒體自由發聲的機會。」張錦華強調，《媒多法》的基本精神在於「維護多元」。

 
系統業者「全台一家」  保證無差別上架

 
媒體改造學社理事長馮建三主張，在滿足「兩個條件、三個原則」下，有線電視系統應該「全台一家」。兩個條件，第一、必須要做到頻道公平上架；第二、必須課徵特許基金以投入內容產製。三個原則，在併購的過程中，避免不當裁員、保障國內產製內容的播映比例，並將 OTT平台與中華電信MOD納入通盤考慮。

 
媒體改造學社常務理事羅世宏也呼應馮建三的主張，他認為「全台一家」應朝公共化或準公共化前進，在保證收益下，要求業者承擔技術升級、保證無差別上架等責任。目前常需考慮財團所有權、所佔市場比例，但如果朝公共化發展，將可解決相關問題。針對有線電視系統公共化，羅世宏建議，可以透過中華電信或國發基金來考慮。

 
此外，隨著數位時代發展網路廣告壟斷問題也日漸浮現，包含Google、Facebook，及OTT（Over-the-top）平台也開始出現壟斷。因此羅世宏建議，《媒多法》應該做到平台管制，以避免平台對節目內容產生負面影響。

 
水平壟斷外  應正視媒體集團「垂直壟斷」問題

 
《媒多法》草案12條，限制媒體集團水平整合後，不得超過媒體市占率1/3；業者不能同時在7種項目（有線電視系統、多媒體內容傳輸平台、無線電視、全國性廣播、新聞及財經頻道、全國性日報、頻道代理商）經營超過3種。

 
卓越新聞發展協會執行長邱家宜認為，除了「水平壟斷」外，也應針對媒體「垂直壟斷」進行管制。目前台灣平台業者同時也是頻道代理商，擁有決定頻道上下架的權力。邱家宜舉「壹電視」為例，黎智英成立成立壹電視後，始終無法在有線電視系統上架，但轉賣給同時擁有頻道、兼營頻道代理商、有線電視系統的年代集團，立刻順利上架，顯示媒體產業是「鐵板一塊」，難以打破。

 
此外，許多平台業者也同時是行動通信業者，掌控通道，將對內容產業、消費者收視權益造成影響。

 
健全網路問責機制

 
有人質疑，數位時代為什麼要規範傳統媒體？胡元輝認為，「這是對數位時代的錯誤想像，與事實不符，且存在許多誤會。」

 
胡元輝舉「路透社新聞研究中心」的研究進行說明，路透社針對全球 36 個國家與地區所進行的調查發現：目前全世界以社群媒體做為新聞來源的使用者雖達54％，但多數閱聽人屬於media mix的使用模式，社群媒體外，也同時收看電視新聞等傳統媒體，以美國為例，只透過社群媒體取得新聞者只有2％。

 
胡元輝也希望破除「網路開放迷思」，胡元輝說，網路上雖然人人皆可表達意見，但網路發聲不一定能讓政策決策者（decision maker）聽見，事情本質沒有改變。且網路並非公共化平台，背後有商業公司在操作，仍是以商業邏輯為準則。此外，網路平台上「演算法」決定資訊的先後次序與編排，「演算法就是網路世界的編輯」。

 
胡元輝認為，《媒多法》草案未針對網路與社群媒體的壟斷問題作出前瞻性回應，並提出三點建議：第一、網路中立；第二、問責機制處理；第三、公共責任的確立，包括要求網路媒體提供資金支持多元媒體發展。
 

公民參與媒體改造聯盟召集人葉大華也認為，目前網路缺乏問責機制，他說，許多假新聞常常是從網路或自媒體流出，再由主流媒體去追，但發現消息錯誤時，受罰的往往只有廣電媒體。且主流媒體為了即時性，往往未善盡查核責任，且利用網路規管的模糊地帶，將不需要把關的新聞資訊先放上網路，等到被抗議，再道歉撤除內容。

 
此外，網路媒體也可能透過「資金贊助」等方式影響媒體內容。臺大新聞研究所教授張錦華說，今年6月歐盟對Google開罰24億歐元（約新台幣826億元）的反托拉斯罰金，其中接受Google贊助的智庫New America因發文支持歐盟的做法，遭Google取消一項關於網路中立專案的資金贊助。