美牛議題是謀略，是因為「據說」美牛的開放會連結到台灣日後的經貿談判，包括台美貿易暨投資架構協定（TIFA）、自由貿易協定（FTA）甚至跨太平洋戰略經濟夥伴協定（TPP），以至於一個單純的國民健康、食品安全議題，卻讓人思量再思量。

但是跳出台灣的本位來看，問題其實很單純。世界貿易組織（WTO）的杜哈回合破局後，宣告了通行世界的經貿談判原則，至少在數年乃至十餘年之內都不可行，從國際政治的角度來看，是美國、歐盟、日本之間無法形成共識。既然一體適用的原則暫時行不通，美方於是改用雙邊談判，甚至是有限度的多邊談判方式，來暫時填補WTO的不足之處，目的就是要用由小而大、聚沙成塔的方式，形成經貿談判的籌碼。基本的操作方式，是先選定幾個指標性的國際經貿談判案例，美方用比較優惠的經貿條件，營造出成功的自由貿易案例，這些國家是示範案例，可以吸引其他國家陸續加入談判，然後逐步形成以美國為首的經貿集團，之後再以此為基礎，在歐盟、日本、中國大陸等國家進行經貿談判。

這樣的談判策略並不是首次出現，也不是只有美國採行。最典型的前例是關稅及貿易總協定（GATT）升級成WTO之前，美國為了誘引歐盟、日本加入，就與中美洲國家簽訂條件優於一般水平的經貿協定。台灣近日欣羨不已的美韓FTA、歐韓FTA，則分別凸顯了美國、歐盟在經貿談判的謀略。至於在東亞的經貿談判佈局，數年前就有東南亞國協希望與日本、南韓、中國大陸結盟的思考下，陸續提出過的東協加一、東協加三提議。這樣的謀略，一般稱之為經貿整合，背後其實就是要凝聚經貿談判的力量，特別是藉著對抗美國的態勢，來形成虛實交錯的談判籌碼。

獨獨台灣在這場選邊站的國際大戲當中，當了旁觀者，以致於我們在這個議題的操作經驗幾乎是一片空白，宛如誤入叢林的小白兔。所以我們把美牛議題當成一件經貿的大事，完全忘了背後的政治謀略。

美牛是徹底的經貿談判謀略。美國的經濟不靠牛肉出口，GDP當中最重要的產業不是農業，而是製造業、服務業。美國的真正目標是TPP，如果TPP能成功的整合東亞國家，所形成的區域貿易額，相當於全世界經貿額將近40％的比例，這是個足以跟歐盟談判，迫使日本、中國大陸等經貿大國加入的強大基礎。在這個脈絡下，TIFA只是前奏，是美國測試、操作各種經貿談判技術，然後以此磨練、修正的練習賽而已。

台灣只是美國操縱經貿談判技巧的測試點。自從1990年代，美國用智慧財產議題的「301條款」迫使台灣等國家解除進口的限制之後，美國已經有相當的時間，沒有採用經貿以外的議題來迫使一個國家坐上經貿談判桌了。台灣的美牛議題，正好是一個重新溫習這個技巧的練習場。台灣對於美韓FTA簽訂後經貿競爭力感到憂心不易，時時警惕台灣應該儘速加入FTA的國際潮流，實際上是完全掉入美方的算計當中。

美國在營造「競爭性自由化」（competitive liberalization）的氣氛時，就是不斷的採用這種「不趕上時代潮流就等同於落伍」的集體焦慮。但是，對於台灣而言，要不要進入經貿棋局，其實有很多選擇性。台灣作為美國向其他潛在談判對手「示範」的案例，其實有更多的談判籌碼可以運用。只要看看北韓在政治談判當中所採行的手法與技巧，就可以感受到，台灣在這個領域的操作顯得生疏，幾乎放棄了自身所擁有的談判資源。

在這個背景下，也難怪美牛這個不該成為焦點的議題，最後竟然成為國內政治的主角。

李部長在發言中以他親身參與的諸多防災、國土規劃政策案例指出，任何一項政策都牽涉到眾多部會的協調，但缺乏跨部會、高層級的委員會統籌整合大方向，使得一些政策就此迷失，一些錯誤一犯再犯。更重要的是，政府上下很少去思考一些擬定長遠政策所需的基礎議題，諸如：台灣究竟需要多少科學園區？台北究竟能夠容納多少人口？以致受限於短期思考，無法形成有效的長遠規劃與政策。

我們不一定要同意李部長的議題設定，但任何對台灣公共政策稍有了解的人應該都會同意，缺乏基礎研究確實是當前台灣各種政策領域普遍存在的問題。只可惜此類基礎研究，既難吸引媒體或立委的注意，更與台灣學界當前自願或被迫追求期刊發表、與台灣現實脫鉤的生態背道而馳。
李亮／文字工作者

內政部長李鴻源日前在全國氣候變遷會議上，就因應氣候變遷的國土規劃政策進行發言，指出政府目前缺乏基礎研究，以致缺乏長遠政策的規劃依據，部會間的運作方式也缺乏統籌政策大方向的機制，以致政策效能無法提升、社會共識無法凝聚，他還就油電雙漲政策批評環保團體，並呼籲進行專業性的對話來討論大議題。然而，李部長的發言雖屬善意，卻恐怕失之天真。

確實，李部長提及的基礎研究課題，諸如：處理農地爭議應先談台灣究竟需要多少科學園區，平抑房價政策也應該先探討台北究竟能夠容納多少人口，都有其重要性，而且這個清單顯然還可以繼續列下去，例如談人口老化，應該先檢討台灣最適人口數，談證所稅，應該先凝聚社會對國家能力程度的共識等等。但是，以台灣的現況，談這些有何意義與用處呢？

台灣早已過了政府說了算的時代，政府的任何施政，民眾都會有相應對策甚至直接表達影響決策，李部長類似「社會工程」的想法，可能適合重視效率的威權國家，卻與台灣的市場化、民主化理念不合，任何類似的基礎研究更必然將爭議提前引爆，使政策更加致礙難行。
王放／政治評論員