最早從1991年開始，歐盟開始修改1975年制定的廢棄物管理政策。修改動機之一，就是過去的垃圾掩埋與焚化體系無法有效解決廢棄物的處理問題。歐洲各國政府此時開始接受了廢棄物的「減量、再利用、回收」的優先地位，廢棄物不能從後端產出後去管理，而要前進到生產端上作減量可行性的主動規劃。於是自1992年開始，歐盟會員國必須遵守這些規範，並推動國內相關廢棄物管理的法令。

■義大利那不勒斯爆發垃圾危機，政府於2008年1月9日派人前往濱海地區清除垃圾。（圖文／路透）

歐盟執委會推動各國的相關規範措施時有保留彈性，也就是具體目標與執行手段的細項上。這些新推動的措施的基本精神既具有污染者付費的原則，同時更納入「生產者延伸責任」（Extended Producer Responsibility）的概念原則，整合稱為產品整合政策（Integrated Product Policy）。在歐洲現行的政策框架裡，舉凡包裝指令、電積與電子產品廢棄物指令、廢棄汽車指令，都是實行IPP的政策工具的配套措施。

此項政策工具要求市場上的產品生產者應該從前端環境化設計開始，將每個產品生命週期階段造成的環境負荷都要科學化的表示，以釐清其定性。而「生命週期」及「綠色設計」等兩個原則應被納入產品設計考量中，目的為提供「為環境設計」的誘因，達成環境衝擊的最小化。

歐洲各國的官方部門所達成的共識是，規範業界必須調整其自身的營業，將環保的關切納入考量；而可快速調整產業之業者及國家將具有較高的競爭力。這個改變或稱之為綠色經濟，或更具體的被稱為循環型經濟（Circular Economy）。換句話說，這些指令並非消極性的規範的指令，在歐盟執委會及相關機構的政策願景中，這些工具更是為了建立循環經濟的推動力。

然而這些政策制定的精神背後要落實的最主要挑戰，來自於如何讓市場上的商品都得導入綠色設計的壓力，也就是生產者與消費者的關注。因為產品一旦上了架，對環境衝擊的降低可能性就被限制住了。而這類產品在市場上不受青睞或消費者的錯誤使用，生態原則設計的效果也會打折扣。換句話說 歐盟的立場反映著市場經濟下的一種生產特性──依循市場接受度（Ecodesign must be market wise）。

但是，資本主義體系裡的「市場」不是有很高的不確定性嗎？而這不確定性在不同國家的衝擊或出現程度，又不是可準確預期的，於是IPP的落實，在國際經驗上似乎不可避免會產生這樣一種「有共識的落差」，那就是隨著不同地區與不同社會階層消費者的消費能力與環境意識的差異，綠色產品在市場上的發展是隨性散雜的出現。

這些來自歐盟官僚建制的指令的達成效果，因而有了兩種效果。一方面是歐盟外部部分發展更慢的地區，視其為嚴格的法令和產品進入門檻，甚至在這些外圍國家以自己的理解方式發酵。另外一方面是歐盟內部社會自己的獨立評估，發現包括IPP等這些指令背後的缺失，是所預計要達成的效果並不如理想。連立場向來較溫和的環境監督組織，例如英國的綠色聯盟，（Green Alliance）都指出：

●重覆利用其實被放在政策宣傳的最末位，很少人瞭解重覆使用的意義，回收再製的產品市場成長有限。

●生產者責任到底在哪些產品或產業領域都必須遵守並不明確（白話地說：生產者並不都吃這一套）。

●包裝的責任成本仍低，包裝減量的目標和要求也很保守並缺少強制力。

回顧歐盟的IPP推動願景與歐盟各國的達成效果的落差，不難發現，由於期待生產者與消費者在市場上發展出共識，所以越是與資本主義商品利益週期原則相違背，推動效果就越小，或者說耗時更漫長。所以在回收目標上（找到回收經營者）相對來說是較成功的，但是寄望生產者在這些規範框架下，積極在設計中達成資源總耗費量的減量與環境友善的目標，則仍有很大段的努力空間。

回到台灣的本土實踐上，我們看到官方在援引歐盟IPP以及循環性經濟體這樣的政策口號與框架下，也有諸如環保署協助指導的環保科學園區的設立。這些應是立意良好的過渡性措施，其實多少有著歐盟政策最進步的迷思。但是在台灣社會中更微弱的公民引導對話的市場力量與創新力，這些環保科學園區到底能比備受批評的科學園區生態友善到哪裡去，恐怕是關心循環經濟發展的倡議者應該謹慎對待的；或許，最好的方式，是放下對企業的呵護態度。

（綠色公民行動聯盟理事長、國立虎尾科技大學助理教授）

歐盟IPP官網：http://ec.europa.eu/environment/ipp/home.htm

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Summary report, http://www.green-alliance.org.uk/uploadedFiles/Publications/ReturnToSenderSummary.pdf