■羅德水

全教總上週公布「2013十大教育新聞」，負面新聞連年入榜，引起各界關注，教育部長蔣偉寧表示：「教育政策事關重大，社會本來就會有多元想法，立足點不同、看事情的角度也不同。而在表達訴求上，各團體也傾向主打反對意見，媒體也著重針砭時事，負面新聞多，不代表沒有正面支持的力量。」

誠如蔣部長所言，教育界肯定有許多激勵人心的正向新聞事件，必須澄清的是，教師工會雖然關注教育政策，但並非「主打反對意見」，做為最高教育首長，蔣部長可以為政策辯護，可以為政策遭誤解抱屈，但前揭發言似乎意有所指，讓人誤以為教育部所提政策都是正向可行，只要教育團體沒有意見，就不會有負面新聞。

做為公共政策，教育政策的良窳本來就應該接受公評，監督重大教育施政為教師工會核心任務，工會針砭教育政策，向來只問專業，不是一句「為反對而反對」可以抹煞，教育行政體系與其抱怨負面新聞居多，不如正向看待教師工會的監督，將教育團體的建言視為鞭策，共同精進教育品質。

檢視全教總公布的「2013十大教育新聞」：「12年國教」、「年金改革」、「私校減薪爭議」、「大專學費問題」、「人才培育政策」、「過時校規侵害學權」、「PISA測驗解讀」、「教師評鑑爭議」、「少子化危機」、「教師工會發展困境」，俱為影響深遠的重大議題，其中，連年上榜的「12年國教」、「教師評鑑爭議」、「年金改革」，也確實反映重大政策缺乏社會共識的困境。

應該指出的是，雖然外界將前揭教育事件定調為負向，但其實有不少重大政策是連教師組織也支持推動的，之所以被負面解讀，關鍵在於方案內容確有值得物議之處。

以即將在2013年上路的12年國教為例，有問題的顯然不是「有教無類」、「因材施教」、「適性揚才」、「多元進路」、「優質銜接」的國教理念，而是教育部提出的方案措施，究竟能否有效落實政策目標？如果教育部不願將政策重心回到「高中職均優質化」、「國中小補救教學」、「國中適性輔導」，不能謀定後動再推出政策，卻只是一味要求學校老師必須參加官辦研習，可以預見，12年國教正式實施以後，還會引起更多紛擾。

再以年金改革為例，馬總統雖然視之為歷史定位，但提出的改革方案卻出現許多問題，方案甚至連同黨國會議員都不予支持，以教育部應該扮演重要角色的教育人員年金改革為例，端出的方案竟然獨厚公立大學教授、漠視年輕世代教育人員，最需要被改革的退休雙薪問題，也不見教育部提出積極對策，最需要被關注的私校教師，迄今也仍然沒有得到應有保障，這樣的改革怎麼可能被正面解讀？

至於爭議許久、一直處於各說各話局面的教師法修法爭議，雖然教育部不再明目張膽主張這是開放教師工會的配套修法，但迄今為止，針對教師組織要求出具所謂「師師相護」事證，針對「不適任教師」處理問題進行辯論，以及回應教師工會所提教師評鑑相關問題，教育部均採取消極迴避態度，這些重大爭議一日不予釐清，教師法修法也一日難逃為修而修的批評。

誠如蔣偉寧部長所言，多元社會對教育政策肯定有不同主張，全教總對十大新聞之評論內容，其實也必須接受各界公評，我們期待，教育部針對教師工會提出的問題與建言做出政策回應。

其實，不少引起紛擾的新聞事件，只要教育部能夠正視問題並提出具體措施，反而都能成為提升教育品質的契機，茲提出以下建議：

一、釐清高教路線，尊重多元人才：無論是要化解大學學費爭議，或是推動人才培育，首先均必須釐清高等教育的性質，我們以為，教育部有必要檢討日趨市場化、產業化的高教政策，並提出各種確保教育公共化的對策，才有可能真正走出爭議，提升教育品質。

二、強化補救教學，重視均質教育：台灣在PISA測驗的成績雖然亮眼，但「標準差」持續拉大也反映出學生表現兩極化的困境，要提升國民總體素質，必須面對學生程度差距加大的事實，教育部必須提出具體扶弱措施，提升對弱勢學生的教育資源分配。

三、積極依法行政，保障教育人權：無論是私校打壓教師勞動條件、學校校規侵犯學生人權，或是教師工會面對一連串匪夷所思的污衊，在在凸顯教育人權保障仍有不足，保障教育人權不能只停留在宣示階段，人權教育必須向下扎根。

要減少教育政策的假錯亂，不能單靠教師組織的打假、糾錯，期待主管機關專業施政，國會專業立法，台灣的教育才能重拾社會信任。 （全國教師工會文宣部主任）

（圖說）全國教師公會總聯合會26日公布2013年10大教育新聞暨新聞評論，其中12年國教、教師法修法與年金改革等爭議連年上榜，顯示這些重大政策欠缺社會共識。（圖文／楊子磊）

■陳螢萱、蕭婷方

在2013年3月，辜仲諒、王文淵、蔡衍明確定對壹傳媒併購案收手後，黎智英決定繼續經營台灣蘋果日報與壹週刊。但對於讓他跌跤的壹電視，黎智英決定將其賣與一開始的買家──年代集團的練台生。2013年4月，練台生以14億的價碼，買下壹電視。至今，壹電視轉手至練台生已超過半年，在轉手練台生後，節目已順利於各地系統台上架，民眾已可輕易地在電視上收看相關內容。

事實上，壹電視在民眾選擇終能「起死回生」，有賴於練台生與政治界緊密的關係，長期與部分政治界鉅子往來外，他真正的影響力是其媒體王國的成功。根據NCC資料，練台生雖僅有洄瀾、東亞、東台3家有線電視系統台約9萬6千戶，市占率約1.9％，並未超過《有線廣播電視法》第21條系統訂戶數不得超過市場3分之1的規定。然而練台生在媒體市場真正的影響力在於其下自有與代理頻道數，依照過去研究統計顯示，併購壹電視前練台生手握代理頻道共18台，至2009年為止市占率共22％，占所有市場近4分之1，在入主壹電視後增加3個頻道，共計21台，影響力越形重要。

然而以現行法規來看，規範廣播電視事業頻道的法源，僅有有線廣播電視法第42條：「節目由系統經營者及其關係企業供應者，不得超過可利用頻道之四分之一。」依照現行規範，練台生並未觸法，但而在頻道數量的管制上，立基陳清河、曾國峰、彭芸等學者的研究結果來看，應對頻道管制現況進行檢討。

陳清河（2002）曾執行《我國衛星廣播電視事業之頻道總量管制相關研究》研究案，認為頻道管制對內容多元有重大的影響，尤其是於新聞或財經等相關頻道，由於對社會的影響力很大，當擁有同一類型的頻道數個，就有可能操縱市場，所以同一類型的頻道在市場中的數量管制，是必要的考量因素。傳播學者與前通訊傳播委員會主委彭芸也提出，壹電視當時申請新聞頻道的許可時，審議委員會即開會多次，亦邀請負責人黎智英到場說明，後才同意發照。

由以上研究可知，新聞頻道有其管制必要。於是NCC在交易案中也對此，要求練台生提出說明與規劃，甚至希望他能釋出部分的頻道代理權，在NCC的要求下，練台生同意釋出三立、民視新聞台的頻道代理權，因此在2013年11月，壹電視交易案通過。

現行的法規精神雖高舉促進多元言論的道德高旗，然而對市場現況實質的規範力卻顯得相當不足。練台生在系統訂戶數與頻道持有數雖然符合目前現行規定，但是從壹電視上架之迅速可知，在台灣的傳播市場中，政商關係才是有效主宰競爭優勢的主因。

以1999年與2009年兩年的比較中來看，1999年和信與東森兩大集團，各自擁有市場近3分之1的系統訂戶數，分別更擁有5個、20餘個頻道代理。10年後，凱擘與中嘉兩大主要媒體集團，均在系統台擁有超過4分之1訂戶數外，其分別所屬頻道銷售代理商均超過10個。

由這樣的結果來看，台灣媒體市場早由大型財團進行水平與垂直整併，面對頻道商與系統商垂直整合的排他效應，造成節目上下架受政商關係綁架的現況，獨立業者僅有向大型財團靠攏才得以生存，而政商關係「獨立」的黎智英，在壹電視上架案滑鐵盧更是具體的後果。

面對潛在影響力日益龐大與現行法規的缺憾，有鑑於在壹電視因無法上架的虧損，導致必須轉手止血的市場，有部分學者提出媒體事業應為公開發行公司，使社會大眾與投資人能夠取得公司資訊、並參與廣電事業的監督，將有限的行政機關與公司內部的監管推及公眾，試圖將媒體持有人「潛在」的影響力攤在陽光下供眾人檢驗，減少「黑箱」交易。也因台灣的廣電三法，並未強制規範廣電事業應公開發行公司而困難重重，仍須推動修法，仍顯得緩不濟急。

面對全球化下資本流動快速，市場競爭市場為王的風潮，財團化、多角經營的大資本併吞獨立業者等小資本早已見不鮮，而長期觀察台灣媒體市場，「媒政雙棲」、「政商關係者勝」早為進入媒體市場的潛規則。為避免意見市場因企業整併、成本縮減漸趨一致與政商黑箱雙元壟斷媒體市場，使言論多元的內含受到損害，這樣的病態的現況，如何保障言論市場的開放、自由，與閱聽眾的選擇權利，成為重大的政策難題。

觀諸其他國家，在傳播政策管制早有其應對手段，如德國最早於1997年更變傳播市場的管制標準（是台灣最近常拿來比較的KEK計算模式）；而英國於2003年《傳播通訊法》引入歐盟的管制架構，主管機關Ofcom更在在2012年更提出新的言論多元計算標準；美國雖變動幅度較小，2007年底亦通過跨媒體所有權規範修訂。

反觀台灣，目前台灣對於媒體產業的結構管制，在頻道與系統規範等規範不足， 更從立法以來甚少修改，對比其他國家顯得相當不足。雖然今年初在行政院提交立法院審議的《廣播電視壟斷防制與多元維護法》草案當中，除對有線電視結構進行新的調整外，試圖將長期頻道代理商納入規範，針對如練台生等對媒體市場影響力重大的頻道商進行管制，然而卻未三讀通過。而預計2014年要擬出的數位匯流大法，擬將媒體市場結構與頻道代理管制重新翻修，未來將如何規範，則讓我們繼續觀察。 （傳播學生鬥陣責任編輯）

參考資料：

陳清河等（2002）。（計畫主持人：陳清河，共同主持人：顏錫銘，研究員：楊曉雯，研究助理：林慧婷）。《我國衛星廣播電視事業之頻道總量管制相關研究》。台北：行政院新聞局專案委託研究案。

彭芸（2012）。《NCC與媒介政策：公共利益、規管哲學與實務》。台北：風雲論壇。

彭芸（2011）。《NCC與數位匯流》。台北：風雲論壇。

曾國峰（2008）。〈反思衛星廣播電視換照之程序問題〉，《傳播與管理研究》，8(1)：125-154。

（圖說）2012年壹傳媒宣布將出售壹電視給年代董事長練台生，同年10月2日壹電視公司內部資遣作業持續進行，員工照常上班，但對於自己能否留任都沒把握。（圖文／中央社）

2013年12月19日，公視基金會召開第5屆第7次董事會議後，邵玉銘宣布未來3個月將執行「派遣合理化」專案，解決公廣集團的派遣員工問題。

公廣集團目前員工數約1千多人，派遣員工高達200位，2014年原民台獨立後，仍有157位派遣員工，平均年資為3年，有些甚至高達7、8年，此次資遣人員中即有高達8年資歷的員工，連甫得卓新獎新聞攝影獎的公視新聞議題中心（PNN）記者鐘聖雄，也非公視正式員工。

公廣集團會採用派遣制度，無非是為規避、縮減過高比例的人事費用，但透過派遣員工來減少人事費用，無法完全解決此問題，因此，我們必須檢視公廣集廣的人事費分配情況，省思主要人事費應用於何處，是否合理？可否透過制度的修改，有效應用和分配於「必須」的人力費用，讓同樣資源能更精準地花在刀口上，增加公廣集團的整體效益。否則，僅透過業務費用移轉人事費用，只是治標不治本更會惡性循環，因缺乏完善制度的環境，無法留住優秀人才，最終影響公共電視的績效表現。

另外，最根本的問題無非就是資金問題，對比於其他國家的公廣集團，台灣公廣集團所擁有的資金明顯不足，又受限於種種量化的評估標準，使得節目製播部分，僅能夠過購買外片、委外製播和製作低成本節目來美化指數。這除了無法培訓、增進旗下員工的製播經驗，同時也因資金挪用於他處而無法重金聘用更專業、優秀的人才。期許公廣集團能嚴加省度資金應用，同時政府能增加公廣預算，讓公廣集團得以有充足的資源，有效投資運用於節目產製中。（蕭宇軒／傳播學生鬥陣責任編輯）

參考資料：

陳韋綸（10月10日），〈不被承認的公廣派遣工〉，苦勞網。

陳韋綸（11月30日），〈人力盤點未完 搶先砍人？公視資遣派遣工 緊急喊卡〉，苦勞網。

陳韋綸（12月19日），〈派遣納編？公視再「談」3個月〉，苦勞網。

張十七（10月7日），〈共評論｜公視觀察： 請問公視董事會如何提高自製率？〉，共誌。