¡前言

近來，許多過去參與反水庫的前輩在〈月光山雜誌〉著文表示：成立「美濃國家自然公園」將帶動美濃週邊的加速開發現象，這樣的論點與筆者過去所認知的相當不同，藉由此文進行國家公園的發展歷史初探，反思台灣國家公園的現況，並以後學的角度提供另一種視角，向諸位前輩請益。

¡回顧：國家公園的歷史從反水庫開始

喜愛自然的人通常都不會不知道「國家公園之父」約翰‧謬爾（John Muir），但可能鮮少人瞭解他為世界反水庫運動所帶來的貢獻。

美國國家公園有不同的發展歷史，最開始的發韌源自於約十九世紀末，由於西部的逐步開發與工業化，引發了當時帶有濃厚浪漫主義的知識精英心生憂懼，他們以尼加拉瓜瀑布過度的商業化為例，呼籲當時的社會正視「自然奇觀」被毫無節制地利用或甚至破壞的事實，於是展開了一連串的社會運動，且在約翰‧繆爾以及基佛‧皮查（Gifford Pinchot） 和其它環保人士的努力不懈下，促成了美國國家公園的成立。[1]

     黃石國家公園為世界上第一座國家自然公園，與優勝美地國家公園於1890年代分別成立，由於優勝美地國家公園的催生者約翰‧繆爾終其一生的投入，被尊稱為美國「國家公園之父」。其實，在優勝美地峽谷還鮮為人知、國家公園還沒有成立的時候，為了解決舊金山 人口膨脹、水資源短缺的問題，人們就倡議在優勝美地峽谷和赫奇‧赫奇峽谷（Hetch-Hetchy Valley）[2]各蓋一個水壩，以供應迅速發展的城市用水。約翰‧繆爾因而發起了一場全國反水庫的行動，並在他的極力周旋下，優勝美地峽谷被保護下來了，可是赫奇‧赫奇峽谷卻不能倖免。直到最近幾年來，舊金山及週邊地區改善了它們的供水系統，政府倡導的節約用水也取得了一定的成效，使得加州州政府也正考慮是否拆除水庫，以還赫奇赫奇峽谷的原貌。[3]

繆爾於1892年成立「山岳俱樂部」（Sierra Club），並擔任第一任會長，山岳俱樂部的設立使命為：（1）探索、欣賞和保護地球的荒野。（2）實現並促進對地球的生態系統和資源負責任的使用。（3）教育和號召人們來保護並恢復自然環境和人類環境的品質。（4）運用一切合法手段完成這些目標。

山岳俱樂部其中的一項長期目標是反對建設它所認為不合適的水壩，並支持其他許多水壩的拆除、拆壩或退役，包括華盛頓州東部斯內克河（Snake River）下游的四座高成本的大型水壩。而赫奇‧赫奇水壩之戰雖然失敗了，卻加速了美國於1916年〈國家公園署〉法案的通過，山岳俱樂部會員、赫奇‧赫奇水壩的反對者史蒂芬‧馬塞（Stephen Mather）成為了國家公園署的第一任主管。這個爭論也催生了1964年的〈荒野法〉。

因此，從美國環境運動史我們可以看見國家公園本身就是一個反水庫、反開發的歷史。雖然，台灣的國家公園法第二十條明列：「特別景觀區及生態保護區內之水資源及礦物之開發，應經國家公園計畫委員會審議後，由內政部呈請行政院核准。」讓美濃許多反水庫前輩擔心水庫無「法」可擋，然而我們也必須肯定反水庫帶出的價值，即民眾環境意識具體及行動力才更是行政程序外強而有力的監督。

¡國家公園內涵：保育與遊憩並重

除開水庫的疑慮，美濃部份民眾將「國家公園」定位為「開發」的性質，且讓我們看看2003年聯合國國際自然資源保育聯盟（IUCN）[4]對於國家公園（IUCN第II類保護區）的定義，主要是為了保護生態系和遊憩目的而管理的保護區。劃設的目的有三：(1)為了現代人和後代子孫而保護生態的完整性、(2)排除抵觸該區劃設目的的開發或佔有行為、(3)提供精神的、科學的、教育的和遊憩的各種機會，這些活動必須和當地環境和文化方面相容。也就是國家公園既為IUCN認可的保護區，其「管制開發」的內涵將勝過於「遊憩」的意涵。

     台灣一向嚮往「超英趕美」的世界潮流，凡事均向西方看齊，在世界國家公園的發源地，同時也是資本主義最盛行的美國，一百多年來雖然其方針與模式有所改變與修正，開始允許少數之私人土地存在於國家公園內，但對私人投資與豪華設施仍禁止。然而在英國，則因經歷數千年的開發，已找不到類似黃石公園大片的自然土地，因此在國家公園的管理上走向兼顧保育與開發的整體性與和諧性，甚至將促進鄉村發展設立為重要宗旨。

歐洲自然公園的選定有以下幾個特點：（1）適合人口稠密但有高度文化或生態、景觀價值的地區。（2）著重保育和維護特殊文化地景。（3）允許多樣的土地利用型態，作為鄉村可持續發展的模範地景、區域。（4）促進地景尺度的遊憩活動、農林業可持續的土地利用、不同權益關係團體合作、教育計畫等。

此即IUCN第V類「地景保護區」的概念，依據歐州地景公約的定義，地景是「人類生活品質的重要組成」，也是「個人和社會福祉的重要元素」，地景雖是來自過去人與自然互動遺留下來的襲產，但一定要為未來而經營，[5]相較於IUCN第II類「國家公園」的概念，「地景保護區」的概念更適合於城鎮和鄉村地區，應是台灣「國家自然公園」學習的新典範。

¡共管：參與保護區治理為國際保育趨勢

       台灣最早的國家公園其實是在日治時代[6]，但詭異的是不可測的歷史發展使其治理策略走向了美國「排除式」（exclusive）的管理模式，這也是現下許多位處公園區域內原住民為了土地、生計權益而抗爭的原由。壽山國家自然公園的成立雖有極高的政治性[7]，然而也由於國家公園法的修訂[8]，使得過去遙不可及的國家公園保育系統走向了人為活動頻繁的淺山、平原地區，使得台灣的國家公園不得不深入思考參與式（inclusive）、多元主義、納入在地知識的制度變革。

參與式保護區治理早就已經成為國際保育社會的趨勢，而要能達到國際上參與保護區共管的目標，發展與當地利害關係者（stakeholder）的夥伴關係是管理上的主要任務，也就是將權力與責任、以及知識分享給在地民眾，使其成為保育體系的主體之一。例如在英國，國家公園管理處的重要決策是由地方政府代表、中央政府代表、及其他中立與專業的第三人士所成立的委員會來決議。

¡契機或危機：調和發展或任其發展？

詮釋人類學的祖師爺葛茲（Clifford Geertz）認為我們所看到的一切，是被「從什麼位置看」以及「用什麼東西看」這兩個因素所決定。[9]「黃蝶翠谷生態公園」的夢想起源於1996年第二屆「美濃黃蝶祭」，從美濃反水庫、反焚化爐的環境運動歷史中，我們看到新的社會演進來自公民的創造，這個過程中有許多的民眾賦權（empowerment）過程，美濃國家自然公園的評估也是一個考驗美濃社會的過程。在行政院組織再造「環境資源部」成立在即的現實下，未雨綢繆、多方參考本就是一個公民社會進步的象徵，而我們有沒有可能透過這個過程不只是實現「黃蝶翠谷生態公園」，更能將美濃的藍帶與綠帶系統給予公共性的保存？藉由參與國家保育體制的變革，實踐「地景保護區」的概念，並藉以解決現下台灣國土發展混亂的問題。

而部份民眾擔心設立美濃國家自然公園將引來更多區外土地的開發，認為以森林法劃設的「自然保護區」既可保護又可杜絕開發，卻因為其保育計畫不見得能涵括私有地(溪谷兩側)；以及黃蝶翠谷人為活動與開發的既有事實，可從778筆租地資料、佔有55%比例的土地面積看出，然林務局並無經費預算徵收處理，也無土地利用、規劃與使用的工具來調和，而可能無法成為完整的保育工具。

至於如何調合地區產業的發展，或可參照歐日模式，肯認生態農業活動的本身即是友善環境的一環，並進一步將環境與農業部門整合，給予更多有利生態農業政策的投入，將會是一個有助於區內與區外保育連結的政策。或許我們可以期待未來的「環境資源部」給予這樣的可能性，但這個可能性的創造仍必須回歸到群眾意識的提昇、行動與深刻的反省，才能達到農村社會真正的保育實踐（Praxis）。