2010-09-16（文章已徵得作者同意轉載）
李宇中／荷蘭台夫特大學都計研究所博士
文章出處：跨越季刊NO.008期
文章出處：http://blog.roodo.com/smallq/archives/689894.html

　　說起荷蘭，恐怕大家首先聯想到的就是與海爭地、風車、運河。而近來幾名荷蘭出身的國際建築師也因為在中國的許多建築與都市設計，使得荷蘭的建築設計成為一股不可忽視的力量，許多荷蘭大膽前衛的都市設計與建築設計成為新的荷蘭意象，但很少人真的能瞭解到為什麼荷蘭可以從大尺度的都市計畫到中尺度的社區設計及小尺度的都市設計與建築設計，在每一個尺度的計畫裡完成許多看起來很難完成的成果。

　　其關鍵是其獨特的土地使用與社會住宅政策；也就是荷蘭規劃與設計背後最有力的工具。

　　荷蘭與歐洲、世界其他國家的土地政策都不同，撇開一些獨特的小細節不談，歐洲各國或是今日世界大部分國家包括台灣的土地政策，農用土地要轉變成都市用地，通常都是通盤檢討土地使用分區，然後由開發公司（私部門private sector）購買農民土地，進行大規模開發，公部門在此中間扮演「刺激」的角色，美其名是刺激，但其實是被動的管制，好一點的就是合作關係，在台灣過去的經驗裡，這中間總會有圖利他人之疑慮，因為房地產後面所帶來的利益是非常巨大的，土地成為一種非常重要的商品。

　　但荷蘭不同，荷蘭的制度是地方政府(municipalities）直接向農民買土地，然後公部門(public sector)擁有所有權(ownership)，之後再進行都市計畫(mater plan)的擬定，所謂的都市計畫擬定並非只是消極的制訂都市功能分區，而是鉅細靡遺的從社區、景觀、生活品質、綠帶、公共空間、社會階層融合到型式的都市設計作整體考量與計畫，這些計畫在經過地方民眾參與討論與學者提供專業意見後，進入執行階段，先由公部門先完成公共設施、交通，然後將地上權交由私部門（建築師、建築公司、房地產公司）作建築計畫、執行。這個意思就是，公部門扮演房地產發展者（Real Estate Developer）的絕對主動角色，對於農地地價與計畫後的地價（租賃地價），公部門有一套計算公式。荷蘭同時從十九世紀末開始實行土地租賃制度(Land Lease System)配合此一特殊的土地使用系統，事實上荷蘭自1924年之後，地方政府就沒有真正賣掉土地的紀錄，至今荷蘭有80%的國土是屬於國有。以阿姆斯特丹市為例除了幾少數在市中心的歷史民房建築是私人擁有土地外，大部分的區域都是屬於荷蘭國家的。（見圖一：黃色區域為阿姆斯特丹市政府所擁有的土地，紅色為租賃出去的土地）

　　對於荷蘭人來講，買房子是一件大事，但大部分的人並不會把擁有房子當作是必然的事，許多人都是以接受補助的方式長期租賃房子，而這其中大部分為社會住宅（social housing）。首先要先說明的是：荷蘭的社會住宅並不如我們想像中的西歐其他國家或是台灣的某些國宅的那樣以集中式的大樓為主，這些因為造價考量而興建的社會住宅常常因為其特殊族群的聚集，反而與都市其他區域隔離，形成治安與都市功能喪失的頹圮社區，不但沒有解決原先的住宅需求問題，反而製造了更多難以解決的社區問題，荷蘭也曾經採用過這樣的方式，但很快的，荷蘭政府就發覺這並不可行，而開始致力於社區內階級、族群融合的新方法，也就是藉由不同的規劃工具來介入都市住宅政策，其中最重要的就是重新檢討社會住宅的施行方式。基本上，不經由公部門的計畫圖來確認，是分不出來哪裡是社會住宅的，也就是說，經由外觀、經由區位、經由建造年代是分不出來哪一棟是社會住宅，那一棟是普通住宅。在同一條街上，可能會有許多被不同方式取得的住宅存在著，甚至是同一棟樓不同層，也會有不同的取得方式；可以這麼說社會住宅是制度性的，而非住宅型式本身，社會住宅的施行有許多方式，不同的社會住宅有不同的門檻標準，有些是獲得政府補助取得約70年的租賃權（土地國有），有些是按月接受政府補助租賃一般房子，有些是按月接受政府補助又租賃社會住宅，而關於這些受益的族群則更為多元，並不只限定於傳統定義中需要接受社會救助的族群，包刮剛畢業的學生上班族、移民（需繳稅）、被迫遷離原有社區的居民（原有土地進行其他轉型開發）都在可以申請的範圍之內。

　　這些社會住宅計畫絕大多數都包含在新的都市計畫、新社區計畫與都市更新行動中，利用上述所提到的公部門主導開發計畫模式，使得新的或是更新後的社區能兼顧住宅需求、社會融合與社會正義，這樣的例子在荷蘭處處可見，不管是阿姆斯特丹許多地方的都市更新與近來剛完成超大型住宅區興建計畫(VINEX)（註一：），也因此，公部門的主動性使得一些不太可能在其他城市發生的現象出現在阿姆斯特丹的市區，最好的例子就是在市中心居住品質很好、交通便利擁有許多咖啡店、書店與餐廳的觀光區域，到處都還是有社會住宅的存在，這在其他以市場為住宅政策基本運作邏輯的城市是不可能見到的。

　　荷蘭倒也完全不是沒有房地產開發的投機傾向，但公部門都能適時的以整體考量來適度抑制此一傾向，譬如阿姆斯特丹火車站東側的碼頭區就是在考量阿姆斯特丹市區周圍被人蓄意收購土地預期房地產成長下的產物，在遇見萁投機行為之後，公部門規劃單位轉而向另一途徑思考，將位於火車站東側的半廢棄碼頭區轉化成住宅區，並照例結合其社會住宅計畫，此一碼頭區轉化計畫仍在持續進行中，並擴及到幾個新的填海人造島，已完成的部分早已成為阿姆斯特丹住宅品質最好的地區之一。

（圖二：不同於傳統都市擴張計畫，阿姆斯特丹的碼頭區轉型計畫十分大膽，紅色部分即為阿姆斯特丹近來的都市擴展區域，包括舊碼頭區與新的填海人造島）

（圖三：上下對照，舊碼頭區與轉型成新住宅區後的碼頭區）

　　回頭來看台灣的狀況，可說是另一個極端，房地產的飆漲被視作是經濟活絡的指標，公部門的介入運作幾乎完全被放棄，僅以提供優惠貸款介入。在進行重大都市計畫、住宅政策時，地價永遠是支配性的因素，公部門對於都市住宅與土地政策的如此放任態度，其實就是目前台灣都市品質低落的根本性原因。

　　荷蘭的制度使得炒作地皮的問題並不存在，政府可以輕易的取得土地，專心的就區位和都市計畫來做分析與規劃設計，從國土計畫到地方政府的都市與住宅計畫執行，經由公開規劃資訊，建立平台，視民眾參與為必然，進行調整與辯證，慢慢形成共識，然後執行，這樣的強力管制後面當然有十分完備的法規支持。但如果沒有質與量都高的民眾支持，荷蘭的強力土地管理政策也不可能被支持而執行。簡而言之，不管從由上而下(up bottom)，的專業評估與規劃設計，到由下而上（bottom up）意見凝聚與參與都是非常積極主動而頻繁的，這也可以解釋，荷蘭為什麼擁有很特殊的PPP關係(Public- Private- Partnership)。平心而論，荷蘭的民眾參與並不如台灣來的有創意與多元，但公部門願意花許多時間從民眾的角度來思考政策與計畫，荷蘭的民眾也以其意見踴躍與批判性著稱，對於這些影響生活環境品質甚劇的計畫從不會在意見表達上缺席。

　　總的來說，在其以國際貿易與社會開放著稱的自由氣氛中，荷蘭公部門對於都市與空間規劃卻擁有極大的支配性，其扮演的角色十分的具有行動力與主動性，政府規劃部門並不視作自己是公部門(public sector)管制與管理的角色，而是以積極扮演執行評估在地公眾之事的組織型態出現，加上非常有利的都市規劃與住宅計畫工具，以獨特土地使用機制配合其執行，也才有今天荷蘭城市的這些良好居住環境。

　　但荷蘭目前遇到的問題與轉變也相當值得注意：私有化的傾向越來越明顯，在執行了那麼久的社會這宅補貼政策近來似乎有慢慢縮水的跡象。這個現象的成因和歐盟與其經濟成長遲緩有關，同時也與政治氣候的轉變有關，現在的荷蘭其實也正位於一個轉變的關鍵期，社會住宅、住宅與都市發展政策都正在被重新審視評估中，但無論如何荷蘭規劃部門在過去數十年於社會住宅與都市更新、都市發展上的成就仍然非常值得台灣學習與效法。畢竟若沒有重新檢討台灣在住宅政策、公部門角色、民眾參與與挺都市計畫的執行架構，再多漂亮的都市計畫與設計藍圖，卻沒有準確、具有遠見的土地使用制度，沒有由下而上的市民參與，那這些設計都只是裝飾和符號罷了。未來台灣在思考都市環境的時候，更應該先檢討目前的土地管理、土地使用分區政策。這才是在荷蘭規劃與設計的成功與驚嘆號背後，最重要的武器！所謂的荷蘭經驗。（如欲轉載，請來信告知）

註一：VINEX是荷蘭文Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra的縮寫，意思是「第四次國土空間規劃備忘錄增訂」，此備忘錄型式在二次世界大戰後，每十到十五年依據分析、資料與調查來擬定國土計畫，以制訂下一個十到十五年的發展與解決問題方向，而第四次的修訂是為了因應住宅的大幅需求，而決定在荷蘭境內的二十一處興建634800單位的住宅。

參考書目：

• --Buurman, Marlies, Amsterdamse stedebouw na 1986: Urban planning in Amsterdam after 1986, 2005, ARCAM/Architectura & Natura Press, Amsterdam
• --Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 2001, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
• --Van der Krabben, Erwin, Urban Dynamics: A Real Estate Perspective—An intuitional analysis of the production of the built environment, 1995, Thesis Publishers, Amsterdam

作者鍾鎮昆╱荷蘭台夫特大學都計研究所博士候選人

一、再談荷蘭土地與社會住宅政策

　　荷蘭與歐洲、世界其他國家的土地政策都不同，歐洲各國或今日世界大部分國家包括台灣的土地政策：農地要轉變成都市用地，通常都是通盤檢討土地使用分區，然後由開發公司購買農地，進行大規模開發，公部門扮演「刺激」的角色，其實是被動的管制，好一點的就是合作關係，土地成為非常重要的商品。但荷蘭不同，地方政府直接向農民買土地，然後公部門擁有所有權後再進行都市計畫，並非只消極的制訂都市功能分區，而是鉅細靡遺的從社區、景觀、生活品質、綠帶、公共空間、社會階層融合到都市設計做整體考量與計畫。

　　這些計畫在經過地方民眾參與討論與學者提供專業意見後，進入執行階段。先由公部門完成公共設施、交通，然後將地上權交由建築師、建築公司、房地產公司作建築計畫、執行。意思就是公部門扮演房地產發展的絕對主動角色，對於農地地價與計畫後的地價(租賃地價)，有一套計算公式。

　　荷蘭從十九世紀末實行土地租賃制度，事實上自1924年後地方政府就沒有真正賣掉土地的紀錄，至今80%國土屬國有。以阿姆斯特丹市為例，除少數在市中心的歷史民房建築是私人擁有土地外，大部分都屬國家的。

　　對荷蘭人來講，買房是件大事，大部分的人並不會把擁有房子當作是必然的事，許多人以接受補助的方式長期租房，這其中大部分為社會住宅。

　　荷蘭的社會住宅並不如我們想像中的台灣國宅那樣以集中式的大樓為主，這些因造價考量而興建的社會住宅常因其特殊族群的聚集，反而與都市其他區域隔離，形成治安與都市功能喪失的頹圮社區，不但沒有解決原先的住宅需求問題，反而製造更多社區問題。荷蘭政府就發覺這不可行，而致力於社區內階級、族群融合的新方法。基本上，不經由公部門的計畫圖來確認，從外觀、區位、建造年代分不出來哪棟是社會住宅，那棟是普通住宅。可說社會住宅是制度性的，而非住宅型式本身。有些獲得政府補助取得約70年的租賃權(土地國有)，有些按月接受政府補助租賃一般房子，有些按月接受政府補助租賃社會住宅，受益族群更多元，並不只限定傳統中需要接受社會救助的族群，包含剛畢業的學生上班族、移民、被迫遷離原有社區的居民都在可申請範圍內。

　　在市中心居住品質很好、交通便利擁有咖啡店、書店與餐廳的觀光區域，到處都有社會住宅的存在。

　　荷蘭倒也不是沒有房地產開發的投機傾向，但公部門都能適時的以整體考量來抑制。回頭看台灣，可說是另一個極端，房地產的飆漲被視作是經濟活絡的指標，公部門的介入運作幾乎完全被放棄，僅以提供優惠貸款介入。在進行重大都市計畫、住宅政策時，地價永遠是支配性因素，公部門對都市住宅與土地政策如此放任，其實就是目前台灣都市品質低落的根本性原因。

　　荷蘭的制度使得炒作地皮的問題不存在，政府可輕易取得土地，專心就區位和都市計畫來分析與設計，經由公開資訊，建立平台，視民眾參與為必然，進行調整與辯證，慢慢形成共識，然後執行。荷蘭目前私有化傾向越來越明顯，和歐盟與其經濟成長遲緩有關，同時也與政治氣候的轉變有關，現在的荷蘭其實也正位於一個轉變的關鍵期，社會住宅與都市發展政策都正在被重新審視評估中，但無論如何過去數十年於社會住宅與都市更新、都市發展上的成就仍非常值得台灣學習與效法。

二、住宅政策該通盤檢討了

　　台灣房地產不尋常的飆升，對見樹不見林的策略感到失望。台北與高雄市中心區人口密度大約都在每平方公里二萬五千人左右，與紐約的曼哈頓區相當像這樣的城市發展，怎能天真的期待空間的價值維持在一個低的水平。

　　台灣人口密度大約和荷蘭最密集的南荷蘭區相去不遠。但荷蘭人始終非常有意識的去控制都市成長，盡量賦予每個城市不同功能以均衡區域發展。他們很清楚知道都市過度膨脹所帶來交通、治安及居住品質的惡化，也因此人口最多，最密集的阿姆斯特丹也不過七十多萬人，密度四千人左右。

　　荷蘭也有謹慎的社會住宅政策，由公部門興建住宅出租給一般社會大眾。主要提供給中低下收入階層、弱勢族群或社會新鮮人，並不如台灣一樣集中的大樓群，而是散布在都市各角落，打破了不同社會族群可能產生的藩籬，也讓社會住宅廣為一般大眾接受，當取得住宅的管道變多元後，衍生的投機行為自然跟著減少。

　　荷蘭政府也會利用社會住宅政策直接打擊房地產投機客。如金融風暴，政府提出解決方案之一是以優惠價格買入財團持有土地，一方面增加政府日後推動市政建設基礎。當然荷蘭政府得以靈活運用社會住宅的關鍵，在於公部門擁有全荷蘭約80％的國有地。控制房地產投機的最後一道關卡才是稅賦政策。

　　重稅賦的荷蘭每年房屋稅僅房價(現值)的千分之一到三，比台灣1.2-3%(依公告價格)略低；但房子的交易稅是交易價的6%，遠高過台灣契稅依公告價值課征的6%。光這百分之六的的交易稅加上百分之ㄧ的代書費就嚇跑了一半以上的個人投機客，讓房價能反映實際的需求，再用貸款利息補貼方式，減低有實際購屋需求者在稅賦上的損失。

　　國內的高房價現象必須被嚴格的對待，背後代表的是嚴肅的社會均衡與公平問題，經建會作為一個可以跨部會整合的機構，我們期待有更全面、深入的住宅政策，而不是幾條簡單而粗糙的行政規定。