2010-12-02
崔媽媽基金會 文／黃舒那

　　美國對於低收入與弱勢家庭的住宅協助為三大類，第一為公共住宅(public housing)，次為租金補貼，第三為民間興建-政府補助(privately-owned, HUD-subsidized)的出租住宅，以2004年來說，這三類共協助500萬的家庭受到幫助[1]。

　　公共住宅的建造是為了提供良好與安全的住宅給符合條件的低收入家庭、老人以及身心障礙者[2]。以2004年的資料來說，約有近130萬的家戶住在公共住宅中，居住家庭的所得低於該區域內薪資所得中位數的30%，公共住宅內大約有40-50%的租屋者為老人或身心障礙家庭；租金補貼者條件則為年收入在居住地區薪資所得中位數的50%以下，當年內共有200萬個家庭得到此補助。而民間興建-政府補助的出租住宅則有170萬的家庭居住其內(2004年)，他們的所得略高於公共住宅家庭，而這類房屋的狀況也較公共住宅的環境為佳[1]。

　　回顧美國公共住宅的歷史，美國公共住宅之興建則始於1930年代的經濟大蕭條之後，當時的社會混亂、經濟蕭條，使得許多家庭無法支付房屋貸款，政府遂而開始介入人民的住宅事務之中。1933年成立的聯邦公共工程局於37個城市陸續興建公共住宅，地方政府也設置公共住宅局興建與管理公共住宅，至1936年更規定了租用公共住宅者的所得限制。從此，美國公共住宅成為低所得者的集居地[4]。

　　1949年，美國通過住宅法，法令中希望大量地提供公共住宅，不過效果不彰，每年的興建量都很少。至1960年代，美國政府逐漸從公共住宅興建的角色中撤退，改由增加住宅補貼的政策為主。1966-1983年，透過政府補助，民間團體得以興建、提供低收入家庭居住的住宅。1974年修正住宅與社區發展法，通過第八款(Section 8)新規定，透過供給與需求補助兼顧的策略，來達成對低所得家庭住宅維修、房租等住宅補助[3][4]。

　　1980年代，雷根政府之後幾乎不再興建低所得家戶的公共住宅，並只保留了Section 8內的住宅券補助計畫 [3]；而美國政府更將公共住宅的目標由提供貧窮家戶們保護性的處所，進而轉為提供良好居住環境與廣泛的服務以協助家戶自立，不依賴政府的公共服務；在這種思潮之下，開始促進低收入家庭擁有自己的房子，鼓勵低收入家庭以貸款方式購買公共住宅[5]。

　　不論是停止興建公共住宅、鼓勵弱勢租屋家庭往自由租屋市場找房子、民間經營的低收入住宅，以及鼓勵低收入家庭購屋的政策均產生不少問題。缺乏可負擔住宅對於極度貧窮的租屋家庭影響最大。NCH曾引用資料指出，聯邦政府對低收入住宅的支持從1980年至2003年共下降了49%[6]，1992年針對集中式公共住宅的拆除計畫（主要為高樓大廈）造成大量的公共住宅消失，但卻沒有相對性的興建數量補償，造成許多原本居住在公共住宅內的房客失去家園[1]。民間經營的低收入住宅的低收入住宅也發生類似問題，當政府補貼的20年期限一到，這些民營公司便選擇不再辦理低收入住宅，轉而經營更有利潤的高租金住宅，也使得原本居住在這些住宅內的低收家庭面臨租金太高、被迫搬遷等無家可住的狀況[1]。

　　而Section 8的租屋券政策目標雖是協助低收入家戶可以在租屋市場自由選擇、找到合適居住的房子，避免成為遊民，並發揮人口混住的效應，避免如公共住宅的貧窮集中化現象。不過該政策效果受到許多研究的質疑，不同研究指出了許多問題，包括種族歧視與市場資訊不明造成少數族群遷移的不易；郊區房東不願意少數族群遷入；地方單位的處理行政流程的消極行為；加上租屋券計畫過於複雜，房東不願意加入等等問題[3]。此外，2000年之後，相較於美國家庭的收入下降，但租金卻繼續上漲，這也造成低收入家庭的房租負擔增加，例如從2000至2009年，兩房公寓的平均租金就上漲了41%，缺乏公共住宅亦缺乏合理價格的租賃房屋也造成了低收入家戶的重擔，必須忍受高租金、擁擠與低品質的住宅環境。另外包括政府限制了租金補貼總預算等，都使得住宅補貼亦無法普及至所有貧窮租屋家戶身上，許多限制等也造成冗長的排隊名單，如2004年的租金補貼申請，平均需等待35個月[6]。

　　低收入家庭要買房子亦極為困難。根據2004年資料的調查，約72%的租屋家庭因為缺乏頭期款與充足的收入，以及債務負擔太高等等使得他們很難負擔一般的房屋價格[7]。而HUD的研究也顯示，在買到房屋的低收入家庭中，收入與住宅價值的下降使得他們容易喪失已購得的住宅；不穩定的工作亦會影響住宅維持，而政府大量鼓勵購買也使得許多購屋的低收入家庭在尚未準備好的階段就買了房子，也容易造成無力維持的狀況[8]。

　　美國公共住宅政策曾經階段性地以大量興建公共住宅為政策目標，但隨著政治、經濟、社會等變遷與福利意識形態改變等等因素使得政策走向以個人住宅補貼、鼓勵自由選擇與鼓勵購屋的政策方向。也由於政府在租賃住宅協助上的縮減，使得無力購屋的低收入家庭面對了稀少的公共住宅、越見高昂的租賃市場租金與需要長期等待的住宅補貼申請等，甚至可能造成弱勢家庭在居住上的困難與排除。臺灣在住宅政策推行上 自由選擇與政府介入之間平衡點的拿捏 將是一門重要的課題

註：租屋券計畫(Housing Choice Vouchers Program)：是美國聯邦政府協助低收入家庭、老人與身心障礙者在私有住宅市場找到合適租屋的主要政策。這個補助政策是提供給家庭與個人參與者找到他們想要的房子。參與計畫的房東要同意在這個方案底下出租，且他們的房屋必須符合健康與安全的基本標準，而房租補貼則由PHA(public housing associations)直接依照規定標準計算後，直接補貼給房東，其餘差額部份則由房客自行支付給房東[2]。

參考資料：

• [1] Kane, M. (2004). USA Tenants Fight to Save Social Housing. National Alliance of HUD Tenants
• [2] HUD's Public Housing Program : http://portal.hud.gov/portal/page/portal/HUD/topics/rental_assistance/phprog
• [3] 林萬億 (2006)。臺灣的社會福利：歷史經驗與制度分析。台北：五南。
• [4] 鄭麗珍 (2002)。女性單親家庭的暫時性住宅服務計畫–以台北市政府社會局慧心家園婦女中途之家為例(期末報告)。台北市政府社會局委託研究，未出版。
• [5] Santiago, A. M. & Galster, G. C. (2004). Moving From Public Housing to Homeownership: Perceived Barriers to Program Participation and Success. Journal of Urban Affairs, 26(3), 297-324.
• [6] National Coalition for Homelessness: http://www.nationalhomeless.org/factsheets/why.html
• [7] Who Can Afford to Buy a House in 2004: http://www.census.gov/prod/2009pubs/h121-09-01.pdf
• [8] Haurin, D. R., & Rosenthal, S. S. (2005). The Growth Earnings of Low-Income Households and the Sensitivity of Their Homeownership Choices to Economic and Socio-Demographic Shocks. Cambrige, MA: U.S. Department of Housing and Urban Development Office of Policy Development and Research.