貧民窟? 文化村? 荷蘭城市規劃中對於族群融合的嘗試

文/鄭采和。荷蘭Boundary Unlimited建築設計及城市規劃公司主持人

前言：對比台灣社會這些年對新移民的關注及未來城市規劃面向將面臨到的問題，此文的經驗觀察可提供社區規劃及空間專業者一個思考的方向。

    荷蘭人在二戰後的六、七零年代，向土耳其、摩洛哥及蘇利南等非洲國家聘用了很多工人。那時的工人從事於造橋修路、碼頭搬運等工作。由於他們的小孩大多是在身為工人的父母沒有時間照顧的狀態下長大，以致於其中一些小孩長大後就成為問題青年，有時會引發社會上的衝突事件。再加上來自土耳其和摩洛哥的新移民大部分是伊斯蘭教徒，因此和荷蘭主流社會的衝突問題也在媒體上時有所聞。一直到了2004年，爭議性電影導演Theo van Gogh被一名伊斯蘭教徒在公開場合刺殺身亡的新聞真實的撼動了荷蘭主流社會。事實上，關於族群融合的問題也常常反映在荷蘭的城市規劃專業裡，到底應該讓新移民自成一區，有自己的信仰、生活方式，並和與自己相同種族的人比鄰而居呢? 還是盡量鼓勵荷蘭人和新移民融合呢? 而鼓勵融合的作法是否又會造成什麼反效果?

    以阿姆斯特丹市南邊的 Bijlmermeer貧民區為例，這是一大區二戰後興建的約十層樓、長條狀走廊型公寓。一開始政府想將房子出售給中產階層，卻因為不受中產階級的歡迎而出租給了新移民。新移民住進去了之後，由於許多人領有國家的社會福利金，於是就漸漸不工作了，日子一久，建築物變得骯髒、混亂，Bijlmermeer就成為了問題區域。

 圖/Bijlmermeer 社區改造前的情況

    阿姆斯特丹政府於九零年代開始，逐漸正視到這個問題，就開始「逐步整頓」Bijlmermeer社區，方法是找來中產階級家庭「進駐」社區，希望藉由中產階級再次提升Bijlmermeer社區的社區意識和消費力。一開始，很多人質疑這種帶有殖民者心態的「中產」規劃方法，畢竟，把白人硬塞到黑人社區裡，白人不願意，黑人更不願意，更何況從一開始Bijlmermeer的房型就不受中產階層的歡迎。區域政府也同時推出了一套 Bijlmermeer消費悠遊卡，鼓勵阿姆斯特丹市其他區的市民到 Bijlmermeer消費並享受各種停車或商場購物的折扣，將改造中的Bijlmermeer名聲打響。十多年一下就過去了，到了近幾年，這方法漸漸被證實是成功的: 越來越多荷蘭本地年輕家庭願意搬到房價跟租價相對便宜且生活機能完善的 Bijlmermeer區，周末假日時享受區內的大型多種族市集是他們生活上很大的享受。

 圖/Bijlmermeer 社區改造前的情況

    近年來成功的案例還有荷蘭鹿特丹市的Le Medi摩洛哥小區: 一個由兩位摩洛哥創業家集資興建而成具有中東風格的住宅兼文化村。Le Medi小區中間還有一個神聖的大型中庭廣場。圍繞著中庭廣場的廊道鑲崁著象徵伊斯蘭教藍綠顏色的馬賽克磚。Le Medi小區在規劃和興建過程中不斷地受到社會輿論的質疑和反對，批評者認為這種小區只會演變為日後的貧民區，兩位創業家也以為建成後的買家市場只有來自摩洛哥的新移民，萬萬沒想到建成後入住的有四成是荷蘭白人家庭。 據說，這些荷蘭白人都表示一直很嚮往住在這種帶有異國情調的住宅小區哩!

 圖/Le Medi 社區內繞著中庭廣場的馬賽克迴廊

圖/Le Medi 社區的空間設計

    新移民與社會融合的問題，在荷蘭已經紛紛擾擾的吵了半個世紀。在城市規劃裡，無數的嘗試推導出各種成功和失敗的經驗。 而在我們的社會, 這場革命似乎悄悄地正要開始。

紹興菜依鄰

文/紹興學程

           仔細觀察紹興社區日常生活與空間紋理，其實許多居民都是「綠手指」。家戶們都說，即使附近國宅施工時，大家還是會利用圍起來的綠色鐵皮，種了很多攀藤植物。「小番茄、茄子啊，攀藤上去，結了果以後，叮叮咚咚的，好可愛！」，阿姨開心地說著，「後來……很多鄰居搬了啊，又被臺灣大學告，沒有那個心情大家一起種了。」

          2013年，一群學生由於都市農作課而來到社區，放了四個保麗龍箱在社區，菜盆中時常出現各種居民自主加入的「嘗試」：雜貨店阿姨煮菜後，順手插了蔥，已經長的好大；不知道是誰種了倒手香和地瓜葉；辣椒結了果後，大家自然的拔走，附近的人都嘗過……。學期結束後，與社區一起工作的「紹興學程」，決定嘗試延續課程的成果。

            紹興社區是一百多戶坐落於蜿蜒小巷的矮房子群，怎麼使社區農園成為可能？原先大夥想的是要「化整為零」，但是巷弄已是狹隘難行，顧及安全，實在難以施行。例會時，家戶提出了要使用「臺北好好看」的草皮：鄰仁愛路的草坪，原是日式建築，因台大配合「台北好好看」系列二政策，拆除後闢為景觀草坪。對社區來說，除了扶疏的百年芒果樹，那片看似親近的草地，無法遮陽、閒坐，對於社區的生活是非常疏離的，「那一塊草地啊！光光的、什麼都沒有，我們可以種起來！」

          為將農田的想像逐漸化為具體，參與「OPEN GREEN！空間改造計畫」提案、與校方商談借用、申請變更圖說……，從無到有，社區農園的創設不易，公務流程更是費心。接著，每週居民的例會開始有了新主題：大家想種什麼菜？田地要如何分配？經過一段漫長的準備，終在2014年底動工，從翻土、放樣、排磚頭、施肥，每一週都從日出忙到日落，天黑了就藉路燈繼續趕工。田裡的一磚一瓦都是居民和學生們共同努力的結果。

          訴訟過後，社區眼前是漫漫的協商之途，前方不是沒有路，但走得小心翼翼、如履薄冰。就像阿姨說的，因訴訟與土地變的陌生，隨之而來龐大精神壓力與不確定感，心中對於日常生活的期待也不停被消磨，縱使喜愛，卻也無法再繼續種植。連自己住了幾十年的家都守不住了，在車水馬龍、房價竄天的台北市，我們還留得住什麼呢？「菜依鄰」，雖不是廣袤的田野，但一草一木，都和我們一起奮力生長，走過這一段艱辛；詼諧的名字背後，更是希望藉由菜園，在這鬧熱滾滾、亟欲發展的都城，擁有一塊小小的、屬於自己的園地，相信未來爭得應有的權力，在此安身立命。

社造中心讀書會-「參與式預算」

文/臺北市社區營造中心

  104年5月17日，臺北市社區營造中心就(一)參與式預算制度的理論與實踐、(二)參與式預算制在台灣、(三)從地方財政狀況談參與式預算、(四)參與式預算的國際經驗與實作程序，共四篇文章，進行以下三方向的導讀，摘述如下，

1. 參與式預算制的整體認識
        人民對預算的參與，可歸納有「資訊分享」、「諮詢」、「聯合決策」、「公民創制」四種不同的程度，其中第四種公民可以直接控制部分預算的編製與政策的制訂，即參與式預算制度。
        發源於巴西愉港的參與式預算制，是擴張與深化民主的成果，在運作上大致會於三月至九月間陸續舉行區域大會、主題會議、全市預算委員會等不同面向與層次的會議，以從在地議題逐步聚焦形成提案，並透過投票、排序等程序，將預算提案呈報市長及市議會決定或修改，於隔年一月執行。巴西經驗操作重點在於開放性、社會正義原則、雙軌審制、行政體系的橫向連結及改革、公開透明。雖然曾經創造出市民參與公共決策的成果，但也由於高度仰賴市長的意願及市政府的配合，並未內化為法令規章，因此隨著市長的輪替，自1989年即開始實施的這項政策也顯得式微。
       柯文哲市長說，所謂參與式預算，便是制度化地讓市民可以參與預算的提出與審查，借此達到市民對台北市政興利跟除弊的雙重目的。參與式預算機制的實施，從巴西的經驗來看，需具備財政資源的彈性、預算透明度、公民社會的能力等發展條件，台北市目前雖已正式成立公民參政委員會，但機制的建立、公部門同仁和市民的認同、參與行動等，都有待教育及推廣。
   
   
2. 參與式預算制之於台灣的脈絡與政策環境
        台灣施行代議式民主制度以來，人民雖有投票權，但諸如政黨競爭、地方派系等結構性問題，使得民主難以深化，便有學者主張民主轉型和深度的問題，要透過更為民主的方式來解決，提倡審議式民主，強調以公眾為主體，知情與開放的參與，透過深入的溝通討論和彼此對不同意見的聆聽，發展出公共利益取向的價值，也因而發展出公民會議、審議式民調、公民陪審團等實作模式。從審議式民主到參與式預算的推動是相當自然的過程，因為兩者都強調公民直接參與的重要性，只是前者以公共政策的決議或決策方向為主較為抽象，後者則是針對預算編列或經費分配，對公眾而言相對具體明確，在感受對公共政策影響的效能上，也較為直接。一般來說，如果有強健的公民團體參與，讓大多數的公眾對於制度有信任感，且發展出公共討論的文化，提高民眾參與的意願，比較有機會發展出正面的參與式預算運作經驗。目前台灣推展參與式預算制度，欲讓直接民主參與模式逐步普及化，已發展出「傳播理念」、「模擬實作」、「經驗推展」三階段的工作重點。
        另外，從台灣地方財政體系運作層面，探討參與式預算的推行，除了需地方首長、民意機關的支持與權力下放之外，更需突破如：法定義務支出比例高，預算僵硬，少有預算空間肆應民眾新增需求..等現行預算審議制度運作的限制。在實施上，更需慎選實施項目及範圍，如從與社區居民日常生活密切相關，民眾與政府容易達成共識，規模小、週期短，短期能夠產生社會效益的小型的建設項目著手，以隨著經驗增加和參與者信心增強，逐年上升預算被公開討論的比例。在各種訊息傳播管道上，也需要突破現行預算透明度不足的問題，促使預算書的通俗性說明加強，促進民眾參與。其他像是如何避免時間壓力草率決定、多數暴力現象等問題，更有待有效的制度確立及公共討論文化的逐步形塑。
   
   
3. 國際案例操作經驗
       參與式預算的公民參與模式，自1989年於巴西愉港發源，引發拉丁美洲國家群起效尤，更於21世紀後迅速擴散至全球，估計約有800-1500個城市或機構採用。在全球不同的文化與政治脈絡中實踐的參與式預算，存有因地制宜的變異性，在組織、目標、過程和後果等面向更存在複雜的歧異，也因而無所謂全球一致參與式預算實作程序或最佳實踐方式，僅能以核心理念和操作原則，做為實踐的指引，並尋找適合的參照對象。
        有鑑於台灣當前縣市層級的政治生態和公民社會的格局，認為要在短期內鍛造出有利的條件，實踐全市範圍的參與式預算，以美國芝加哥、紐約、波士頓三城市的案例進行參照，對現行推展或有所啟示。以預算的範圍來看三城市的參與式預算模式，芝加哥、紐約兩城市是由社區居民來決定特定選區市議員掌握的分配款該如何使用，是非全市性的，而是「特定地區為範圍」的參與；波士頓則是以全市為範圍、但限於特定主題(與青年相關)的公共資源。三城市操作特點分述如下：
   1. 【芝加哥】
      2007年市議員Joe Moore於其選區內嘗試辦理參與式預算，主要有四個階段：A.提出想法：辦理鄰里住民大會(Neighborhood Assembly)，由主辦單位向參與者介紹參與式預算的基本理念，以及補助款的性質與用途，請參與者提供想法、進行腦力激盪，並於大會結束前，由參與者選舉社區代表，負責第二階段的規劃工作；B.擬定方案：住民大會選出的60位代表，分成藝術與創新、公園與環境、交通與公共安全、街道、運輸共五個委員會。社區代表需將住民大會提出的意見，融合自己的想法，並評估社區需求，與專家和市政人員會面，了解計畫的可行性，轉化為具體的計劃方案；再透過C.方案展覽、D.投票決定兩階段，根據投票結果將預算項目提交給市政府，市府依照一般預算程序通過後，計畫便可執行。2012年後其他選區也加入；一些社區組織和有興趣的市議員辦公室成立「芝加哥參與式預算」聯盟，透過連續五年的推動經驗逐漸制度化，也促使市長對推動執行參與式預算提供支援。
   2. 【紐約】
      紐約的經驗，是由關心福利議題的草根組織[聽見社區聲音](Community Voices Heard)與[參與式預算計畫]組織成員的合作開始。透過邀請議員參加一系列參與式預算理念的演講、座談、工作坊等活動，初期吸引四位議員與社區組織、非營利組織形成聯盟，於2012年在四個選區舉辦參與式預算，成功的經驗引起注意，隔年增加四個選區參與，2014年市議會議長更宣布2014-2015年度將擴展到24個選區，預算共達2500萬美元。紐約參與式預算操作程序的基本結構與芝加哥相似，但實施初年，有鑑於芝加哥實施初期因參與者的人口組成不夠包容而遭受批評，因此在推動初期，就有意識的透過組織的努力，降低參與的障礙，以達到包容的目標，例如在動員住民參與的拓展計劃中，與紐約移民聯盟這類有辦法打入地方邊緣群體的組織，一起討論如何動員「有參與障礙」的人群出來參與，發展接觸、動員這些群體的技術；又如發現亞裔參與比例較低，因此聘請講韓文、孟加拉語的工作人員，對特定的族群社區進行動員。在人口組成的分析中，女性、低所得民眾的參與都有明顯的效果，移民和青年的參與程度則偏低，特別是青年的部分，雖有透過召開青年大會、製作饒舌歌影片等方式的努力，參與率仍低。
   3. 【波士頓】
      不同於芝加哥與紐約，波士頓是由市長發動，以青年參與主體的民主實驗。2014年1-6月由波士頓政府和「參與式預算計畫」其他組織合作，推動「青年領導變遷(Youth Lead the Change)」的參與式預算，邀請青年人規劃、討論、決定如何花費100萬美元，用於改善街道、公園、學校、社區，希望透過這個民主過程，提供教育和培力的機會，讓年輕人更具有公民心性。操作過程的基本結構，與芝加哥與紐約相似，但因以全市為範圍，及以青年為主題和行動主體，因此在細節上有重要的差異，包括：A.青年參加指導委員會，參與設計、規劃參與程序的基本規則，監督整個參與過程；B.有別於鄰里社區基於地理接近性的動員，發展出全市性公共會議、生活場域的小型討論會及透過網路提供想法等更多元、彈性的討論形式，在提案階段，無論年紀大小都可以提供想法；C.召募12-25歲有興趣的年輕志工擔任「變遷代理人(Change Agent)」，透過訓練課程、參與不同委員會，在訓練有素的主持人帶領下進行討論，將公眾表達的想法，轉化為具體的方案；D.投票階段，在全市廣設方便年輕人參與的投票場所。最後則選出「身心障礙兒童遊樂場整修」、「塗鴉藝術牆」、「滑板公園可行性研究」等方案。 
              總結而言，美國三個城市推動參與式預算的經驗，提供的重要啟示大致有三個部分：(1)政治菁英(市議員、市長)和社區組織的結盟投入，願意將其權限內可自由支配的資源，交給人民來決定，是創造可行的條件。但資源投入的範圍，侷限於資本支出，就富裕城市的弱勢群體而言，基礎設施可能不是社會正義的首要關切，而需要更彈性的能運用到福利、教育、就業等的服務方案，才能建構更包容性的參與。(2)決策結構和程序設計要有包容性，前者包括指導委員會的組成，應涵蓋結盟的相關組織，以分享決策與責任，另外也應將弱勢族群和相關主題的人群納入，而程序設計上除加強動員外，亦要考量如何減少障礙。(3)參與的過程須融入審議的要素，一是充分的資訊，才能進行知情、賦權的討論；二是需有訓練有素、熟悉審議民主精神的主持人，以促成理想的公共審議。

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