■樊鵬

2013年6月份，我與王紹光教授合著的《中國式共識型決策：「開門」與「磨合」》一書出版後，引起較好的社會反響，與其說他們對這本書感興趣，不如說是對這個話題感興趣，大家都十分想了解中國究竟通過何種方式制訂重大政策，也很想知道究竟如何描述和概括中國的決策體制。本書主旨就是要通過解剖「麻雀」（以新醫改為個案），以抽絲剝繭的方式梳理、分析這一領域改革政策形成的全過程，從而深度探究中央政府是如何制定重大公共政策的。

政府決策機制是一個世界性話題。在今天的世界，與其抽象地追問一個國家是否實行了所謂「民主」或「不民主」的體制，還不如看這個國家究竟有沒有能力回應社會不同的甚至是分歧的訴求，究竟能否通過有效的決策機制合理公正地分配社會資源和權力。

實際上，如果從決策效能的角度來劃分當今世界的政治體制，中國完全可以進入表現優異的前列。近年來，中國出台了一大批重量級的經濟和社會政策，這是隱藏在中國發展與崛起背後的重要動力機制。2011年，曾一度高呼「歷史終結論」的美國學者弗蘭西斯‧福山對中國的決策機制表現出濃厚興趣，他曾這樣評價：「中國之所以能成功地應對金融危機，是基於她的政治體制能力，能夠迅速做出重大的、複雜的決策，並有效地實施決策，至少在經濟政策領域是如此。」其實，何止是在經濟政策領域，與其他國家比較，中國的決策體制即使在外交、能源、農業、教育、醫療等政策領域，有著同樣優異的表現。說中國中央政府的高效決策並非自吹自擂，從當前西方媒體的報導來看，中國大型國企的海外併購、稀土出口政策的調整、對非援助與合作等多方面的重量級有效決策都使西方社會感到震驚。

其實，人們並不是最近才開始對中國的決策體制感興趣。長期以來，這個問題一直都被西方政要和學者視作窺測中國政府運作邏輯乃至政權特徵和性質的一個重要觀察點。但是迄今對中國決策過程比較系統和知名的研究，大多是由西方人尤其是美國學者完成的。顯然，針對自己的決策體制，我們需要一項從中國視角出發、具有中國話語特點的經驗研究。我們意識到新醫改決策過程是一次難得的了解中國決策過程的機會，於是從2009年新醫改指導意見和實施方案順利出台後，我們就迅速開展這一項目。在研究中我們發現，中國中央政府重大政策的決策模式已由過去的「個人決策」、「集體決策」轉向一種民主化、科學化水準更高的決策模式。最終，我們將中國中央政府重大公共政策的決策模式歸納概括為「共識型決策」。在一些西方國家也實行過所謂「共識型」決策，但中國有其自身更獨特的文化基礎和體制特徵，因此我們稱之為「中國式共識型決策」。

「中國式共識型決策」模式有兩大支柱，它首先是致力於探索如何實現更大的包容性與參與性，其次致力於將不同的政策偏好「集結」起來，通過政治系統的整體協作實現有效決策。

第一個方面我們稱之為「開門」機制，與西方自由民主國家決策中主要由不同社會團體組織起來「闖進來」影響決策不同，今天中國中央決策的大門除了「闖進來」之外，還有「請進來」和「走出去」，其中最關鍵的是「走出去」。長期以來，中國的決策體制形成了「走出去」調查研究、了解國情的優良傳統，即在制訂重大公共政策時，通過走訪基層、下一線，展開各種形式的調查研究，傾聽民意，「摸透下情」，化解矛盾，使決策建立在實事求是的基礎之上。用毛澤東的話說，這叫「眼睛向下，不要只是昂首望天。沒有眼睛向下的興趣和決心，是一輩子也不會真正懂得中國的事情的」。老一輩領袖中如陳雲也十分重視群眾意見在決策中的重要性，陳雲曾說，「只有收集了群眾的意見，才能作出很好的決定，否則是不可能的。」為此，他提倡向群眾學習。他說：「共產黨員要領導群眾，就必須首先向群眾學習。三個臭皮匠，湊成個諸葛亮。離開群眾，世上是沒有什麼諸葛亮的。」

第二個方面則稱之為「磨合」機制。決策的「大門」是敞開了，各種意見也紛至而來，如何既能夠科學、民主地吸收合理意見和訴求，又能將不同的意見和偏好整合起來，最關鍵的還需要適時地終止不必要的紛爭，在正確的時刻做出有效決策，這是決策機制中另一個重要的層面。在政策出台之前，不同決策主體之間會以不同方式進行「多輪互動」，直到達成最終方案，而這個方案正是「群體決策」的結果。我們十分關注現有體制在多主體、多層次、多階段、多輪互動的群體決策過程中，到底如何進行意見的磨合，如何拍板定案。我們總結了「磨合」的三種方式：「下層協商」，即決策部委之間的政策協商；「中層協調」，即各類橫向部際協調和領導機構的協調；「頂層協議」，即集體決策，領導拍板。最終的拍板定案大都是在一系列高層會議程式中來實現的，例如政治局會議、政治局常委會、國務院常務會，都是最強有力的政策整合和共識構建機制。中國黨政系統的最高決策者歷來重視資訊和調研工作，針對有待決策的問題，十分重視以調查研究為依據，作為拍板者的頂層領導們也不能由個別人說了算，必須經過相互間的協議（即共同計議），做出決策。

我們用「共識型決策」來概括中國體制的特點，實際上也在有意和西方對話，從而建立起具有中國話語特點的理論體系。在現行的西方體制下，重大國家決策的運作機制多採取「制衡」式，即決策權不僅被分割成若干部分，由不同機構所分掌，而且使它們享有彼此否決的權力，形成相互牽制的局面，讓其中任何一部分都不能獨佔優勢。制衡的優勢是防止獨裁，但缺點是容易形成政策僵局：過多的否決點、過多的否決玩家，使整個決策過程支離破碎，便於特殊利益集團各個擊破，劫持整個決策過程。例如美國的政治制度過於「碎片化」，才使特殊利益集團有了可乘之機，得以長期阻礙政府批准大多數人希望看到的醫療改革。在這樣的背景下，反觀中國政府的有效決策經驗顯得尤為珍貴。以「協商」、「協調」、「協議」為特色的「磨合」機制是中國決策體制的一大優勢。說到底，「磨合」機制是一種統分結合的機制，正是在這種機制下，多主體、多層次、多階段、多輪互動型群體決策才得以比較順利地運作，錯綜複雜的中國新醫改決策才能在4年內出台。

實際上，不少西方國家也在探索實行一些所謂的「共識型」決策。包括荷蘭、挪威以及英國、加拿大等國家，都有「共識型決策」、「共識型政府」或「共識型民主」方面的探索。他們雖然不會改變制衡型的政治體制，但是在局部的決策規則方面，則嘗試改變，不少國家議會制下的內閣決策開始越來越多地放棄「多數決」，而採取「共識型」決策的方式。但是這些國家所謂的「共識型」決策，僅僅是指一些決策的規則，在大的體制方面，基本的結構特點仍然是制衡型體制。與西方國家探索實行的「共識型」決策比較，中國在重大決策過程中通過涵蓋整個體制的且不同層次的有效協調、協作和協議達至最廣泛的共識，決策以民意和民心為旨歸，這是超越西方國家「共識型」決策的重要一環。

雖然這本書充滿了理論探究，但我們仍然希望讀者把它當成一部通俗的學術讀物，不僅對學術研究者有吸引力，而且它還能引起一般民眾和幹部群體的關注。對一般民眾來說，通過這本書，可以更好地了解中央政府的運作情況，以此增加對現有體制的認同和信任；對廣大幹部群體來說，這本書同樣富有啟迪意義，它清楚地告訴人們在我們高速發展進步的背後，有一個強力的「共識型」體制做基礎，而一個社會有共識，才會有發展。（作者為中國社科院政治學研究所副研究員）

（圖說）中國大陸學生在河南偏鄉的民主中學上課，圖攝於2013年12月3日。（圖文／路透）

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我主要的論點是：第一點，從需求方看，中國人總體偏好代表型民主，也就是一般人所說的實質民主，而不是代議型民主，或者說形式民主；第二點，從中國體制的供給方來看，中國已經發展出一套代表型民主的理論和運作方式；第三點，從效果上來看，代表型民主的實踐使得中國的黨國體制能夠較好地回應社會的需求。簡而言之，中國體制之所以認受性比較高，是因為中國踐行了一種符合民眾心願的新型民主，我把它稱為代表型民主。

先講需求方，中國老百姓到底希望看到一種什麼樣的民主？我運用一組歷年的跨國、跨地區調查資料來展示亞洲各地民眾對民主的理解，包括中國大陸。我們把問卷裡面的問題相匹配，可以看得很清楚，中國老百姓對民主的理解更多地偏向於實質上的理解，而不是形式上的理解，比如說，看能不能辦事情，能不能辦好事情，能不能讓社會變得比較公平。這一點非常重要，因為我們講民主，就是人民主權，就是人民當家做主，人們怎麼理解民主，實際上影響到民主怎麼進行的方式。這是第一點：中國人的民主觀。

第二點，我介紹兩個概念，一個叫代議型民主，一個叫代表型民主。這兩種民主側重點非常不一樣，從代表型民主的角度來講，最關鍵的問題是政府是否具有代表性，就是政府所作所為能不能代表大多數老百姓的利益，而代議型民主最關心的問題是「代議士」是如何產生的。我們在內地常常把representative翻譯成「代表」，但這種翻譯恐怕是不準確的，翻譯成「代議士」更為準確。代表型民主關心政策是否反映人民的基本需求，而代議型民主關心的是選舉與集團政治是否具有正當性；代表型民主關心的是政治制度是否產生諸如社會正義、良治、福利、民享等實質效果，而代議型民主關心的是政治制度是否帶有諸如民權、自由、制度與程序等形式特徵。

第三個問題是中國代表型民主的理論，就是毛澤東和中國歷代共產黨領導人的理論。我認為從代表型民主這個角度來說，在過去的幾十年裡面，中國實際上已經形成了一套代表型民主的理論。它由四大部分組成：分別是代表誰？由誰代表？代表什麼？怎麼代表？

代表誰？就是代表人民，要為人民服務。誰是人民呢？毛澤東1948年的一段話講到了他對當時什麼是人民的理解，人民不僅僅包括無產階級和貧下中農，也包括其他的階級，但是他有一句話很重要，就是以勞動人民為主體。今天我們改革開放以後，人民這個概念的內涵、外延當然跟以前不一樣，但是主體依然是廣大勞動人民。代表誰的問題最重要，這跟西方自由主義形成了鮮明的對比。在自由主義的辭典裡面，根本不存在社群、階級這些群體概念。他們強調的是個人，所以不會有「代表人民」這些說法，只有追求一己私利的個人才值得代表。

由誰代表？按照中國代表型民主的概念來看，所有行使政治權力的人，既包括正式選舉出來的代表，也包括手握實權的其他官員，都應該代表人民的利益。有責任代表人民利益的人應該通過各種方式與人民群眾打成一片，並在此過程中不斷地改造自己。這就跟授權論和問責論對「代議士」角色的設想（即高人一等的政治精英）形成了鮮明的對比。

代表什麼？我們現在經常講要代表人們的偏好，但是缺乏對偏好的階級分析。不管從哪個國家的資料，都可以看得很清楚，各個階級的偏好是不一樣的。衣食無憂的社會中上層階級，往往表達的是主觀要求，因為其基本需求已經解決了。而比較窮的中下層階層， 往往表達的是客觀需求，比如就業、就醫、住房、就學、社會保障。需求和要求是不一樣的。中國的代表理論更強調的是人們普遍的客觀需求。當然客觀需求也不是一成不變的，這就要求行使代表責任的人要不斷地跟人們互動，以瞭解客觀需求的變化。

怎麼代表？這就是群眾路線。群眾路線一般會被看作共產黨傳統中的民主決策方式，但是從我的角度來看，群眾路線也是最具中國特色的代表方式。在中國歷史上，把群眾路線作為自己「根本的政治路線」和「根本的組織路線」的中國共產黨把億萬普通老百姓第一次帶上了政治舞臺。不管任何時候、任何地方，億萬民眾的覺醒都是實行民主的先決條件。在這個意義上，有一位美國學者沃馬克把以群眾路線為特色的中國體制稱之為「準民主體制」（Quasi-democratic system）。

實際上，我剛才講到的代表誰、由誰代表、代表什麼、怎麼代表，暗合了林肯講的「民有、民治、民享」。我想把群眾路線和西方民主概念的關鍵字聯繫起來，這就是公眾參與。我們可以把公眾參與做一種分析。公眾參與是這麼一種假設，政策制定者可以關在房間裡進行決策，公眾可以推門進來，影響決策者。參與決策機制無非是把門打開，但是決策者不會走出去。就理想狀況而言，有強勢利益群體，有弱勢利益群體，他們理論上都可以影響決策，但事實上弱勢利益群體對決策者的影響非常之小，而強勢利益群體對決策者的影響非常之大。所以「參與」這個詞，雖然是個好東西，但是作階級分析的話，你會發現它也是有問題的。

群眾路線不太一樣，有決策者，有強勢利益群體，有弱勢利益群體，在理論上群眾路線強調，決策者要走向各個利益群體，深入他們，到群眾中去。更重要的是到弱勢利益群體那裡去，就是到普通老百姓那裡去。當然在實際上也可能出現這種情況，就是決策者也走出去了，但是更多的是和老闆互動，和投資者互動，招商引資，而忽略了普通民眾。但是群眾路線的作用是要培植群眾觀點，要設身處地地來瞭解民眾的需求，同時要汲取民智。它也有缺陷，就是取決於決策者是否有主動深入群眾的意願，以及深入哪些群體。

所以參與和群眾路線是非常不一樣的，但都有比較優勢。公眾參與的比較優勢是表達民意，對決策者施加壓力。群眾路線的優勢是培植群眾觀點，瞭解民情，汲取民智。在這個意義上，這兩者實際上是可以互補的。又有參與，又有群眾路線，這樣的民主就可以更好地實現我所說的代表型民主。（作者為香港中文大學政治與公共行政系講座教授）

（圖說）北京天安門廣場上，一位大陸公安在人大會議開幕儀式前行經人民大會堂外，圖攝於2013年3月5日。（圖文／路透）

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