2011-01-13
作者 　黃麗玲／台大城鄉所助理教授、台社社員

　　今天我想從都市發展的過程中談土地的問題。因為我認為住宅問題的核心是土地問題。因此我會從這幾年台北市的都市發展與土地開發問題出發，回過頭來看住宅，特別是社會住宅的議題。

都市發展的過程：私人化、文創化

　　都市發展的路徑，大致有兩類。第一，是把原來的素地變成建地，把原來的農業區或保護區，上面沒有其他建築的土地，在城市往外擴張時就把它變成建地，快速發展。這個在我們經驗中是比較熟悉的。過去的城鄉發展中，我們也看到很多既有研究在討論；財團如何透過都市計畫，影響地方政府，或是都市計畫委員會，進行土地變更。中間會談到一些回饋機制來正當化這個作法，例如怎麼回饋地方政府、公共設施，社會利益等等，來配合對於原本土地使用的解編過程。

　　這幾年來我發現城市往外圍地區擴張的過程中，不管是都市計畫政策或是主要論述，都看到國家越來越退位，讓位給資本的狀況。例如，現在很流行的規畫與研究裡面，叫「以交通為導向」的都市發展。過程中國家投入了大量的交通建設成本，以及土地成本；過程中常使用BOT，跟私有發展商合作，因為覺得他們比較有效率，也精於財務計畫。然而因應都市計畫所帶來的交通建設，其實私人開發商早已買好周邊的土地，甚至經由其他手段拿到公有土地，但是發展了以後，到底都市利益如何被分配，則很少被討論到。

　　第二，我們的都市的想像是什麼？近十年來，台灣推動文創產業，號稱要以此加入國際社會，因而整個社會都經歷一種「文創化」的過程，不僅是產業文創化，也伴隨著很多論述語言跟想像的文創化。譬如，在台北三峽等區域的新建案，有用了所謂的藝術大道，邀請國外的地景藝術家，把原來都市計畫裡應該是道路的部分變成藝術大道，進而上了報紙廣告；開發者也可能把原來的農田，變成造景藝術的地方，甚至是一種博物館的經營。這其實是養地的一種動作，美其名為公共藝術。另外我們還有另一個利用科技手段來美化建商所進行的都市發展，例如智慧屋等。在一般社會大眾在想像未來居住的願景時，建商利用這個過程在賣房地產商品。另外媒體也是一個推波助瀾的工具，一直告訴我們說房價一直在漲，現在不買以後會更貴。過去十年中台北房價漲了一倍多，背後很大的力量，其實是政府跟資本還有大眾想像的共同產物。

全球化都市更新的圖像

　　在都市再發展的部分，特別是有關於都市更新的論述，1990年代晚期，都市更新條例已經通過，但真正在台北產生推波助瀾最大的效用是這十年，容積率1.5倍放大到兩倍，配合政府有一些大型盛會，例如為了要辦花博，所以我們有台北好好看政策。台北更好看的結果，圓山站附近的房地產也價格翻了一倍。這連結了前面所講的「城市想像」的角色：為什麼台北要好好看，如何好看呢？新的天際線，有高有低的天際線，建築越拉越高然後連著水岸，但是中產階級可能只能到那邊騎腳踏車，買房子還輪不到，這是我們現在全球化之下的都市圖像。

房價狂飆下弱勢族群的困境

　　那這些跟社會住宅有什麼關係？我認為是這樣的都市發展政策讓背後的弱勢者面臨很大的住屋問題。不只是弱勢者，連中產者也有沉重的壓力。天下雜誌幾年前有一個專輯叫「城外有春天」，這是另一種措詞，說的是：好吧，那我們就放棄住在城市，往城外走，因為空氣比較好。這是中產階級阿Q式的自我治療。同時，整個都市發展過程當中的效益其實是讓都市貧窮階級，可以租到的低價的房子總量變少了。像萬華區過一陣子，經由都市更新之後，便宜的住屋不見了。我跟著社工看了一些之前遊民所住的區域，他們好不容易經由補貼能夠住進非常低價的，一個月五千塊、四千塊租金，破舊卻一點也不危險的區域。他們的二房東還非常努力的把他們的住宅改良，如太陽能的熱水器，甚至有警報器，這是一種自力住屋。但是如果都市更新的狂潮席捲而來的話，這些住屋就不見了，而我們要花更多的力氣去處理遊民的問題。這背後共同的問題是大家認為房地產上漲是好事，如果看最近北市和新北市的候選人，他們對這個議題是不表態的，他們一方面要蓋社會住宅，但房價上漲到底是不是好事，現在的房價是否合理，一概不回應，同時也沒有拿出具體政策去面對這件事實。

國家機器的失能　台北魔鬼城

　　最後，我們來看看社會住宅所連繫的國有土地的問題。在整個都市狂飆的過程當中，國有土地做什麼用呢？我們的國有土地不僅沒有扮演平衡地價、城市社會機能的角色，反而是這後面的推手甚至是元兇。國有土地經過標售賣地，把城市裡面最菁華的土地賣出，台北市其實將近有一半的土地是國有土地，但是到底對城市機能發揮了什麼效果呢？這些得到土地的財團經由養地之後，做為住宅，並進一步豪宅化。再看看BOT的過程：市府雖然要巨蛋，但卻換回可能不需要的觀光旅館及豪宅。國有企業的土地獲益應該如何進行社會再分配呢？我們的國營企業似乎已經忘掉這件事。如果你看了新聞，發現他們在忙著賣掉土地，或著想辦法開發所謂的新市鎮，像台灣水力公司、中油正忙著如何「活化」他們的土地以作為新的辦公大樓或豪宅。從以上整體都市發展過程來講，國家疏於照顧民眾的社會經濟及文化的權利，而是把這個部份跟財團BOT化，或者將這個社會責任轉移了，我想呼應一下都市改革組織的理事長黃瑞茂老師所說的，這不只是一個投機城市，台北已經變成一個魔鬼城市。