2011-01-27
作者 　徐進鈺／台大地理系教授、台社社員

誰是市民？

　　今天要從城市權的概念談社會住宅的問題。社會住宅不單單是住宅問題，而是都市土地問題。在這個過程中， 管理與經營城市權力是如何被建構起來。台灣過去一直在搞市民運動，搞了許許多多社區運動，表面上看起來好像市民的參與越來越多，但到底誰是市民，可以參與、甚至可以改造，可以去用這個城市？小帝寶的爭議是最清楚的，有許多相關論述，告訴我們有些人被排除在特定地方，並不是你有投票權就可以參與與管理這個城市，這樣的市民運動與參與到底代表了什麼樣的利益與權力，或者我們應該更根本的問：到底誰是城市的市民？城市是怎麼形成的？

都市化過程：剩餘價值的轉移

　　要理解為何城市土地變成市民所無法控制管理的原因，必須認識到城市的雙重價值，一方面城市是創造自由，人們互動學習，以及作為人造自然中生態系統的交流的重要場所，也就是城市的使用價值，這也是人類文明發展的重要基地。但另一方面，城市具有交換價值，也就是土地的商品化，伴隨著土地私有化的制度，社會變成一個產權社會，有土斯有財，甚至有土才是市民，才能參與城市的使用與管理，看看最近如火如荼的都市更新的例子，都是土地產權的問題。而土地問題來自都市化過程。到底怎麼會有都市？從政治經濟學的角度，一個最基本的，城市化不是少數個人的勞動，歷來所有的城市，是把其他地方或其他階層所生產出來的剩餘，轉移到一個地方，被這個地方所使用，甚至占用。基本上城市化是一個剩餘的轉移，剩餘的生產基本上是一個集體的過程，但城市化，尤其是土地自由化這個制度底下，這個剩餘生產過程的集體化卻被私有化所占據了這些剩餘，於是土地變成不斷被炒作的商品。這是從政治經濟學角度來看，整個都市土地最根本的原因。而對於居住在城市之中的居民而言，如何找回並創造城市的使用價值，就變成與這些將都市化集體財成果私有化的體制抗爭的重要目的。

私有化的貽禍　誰的城市權？

　　從私有化這個角度來講，造成具體的現象很多，如土地市場，當它是一個商品，就變成一個不斷可以被衍生的商品，所謂房地產的證卷化，成為電子交易商品，這在2008的房地產泡沫危機釀成滔天大禍，其實跟土地金融化，次貸以及衍生性商品的問題，造成全球的危機。在今天這個時候談住宅的問題是特別有意義，因為這個危機到現在還沒有脫離，但始終沒有人去追究，到底誰闖了這個禍。包括過去一二十年，這一套的自由經濟體系，跟這次的滔天大禍有沒有關係。經濟學人期刊報導英國女王在英國經濟學會時，問了當在場所有傑出的經濟學家，2008經濟危機到底怎麼出現，為何沒有事先預防或準備，當場沒一個經濟學家沒人能回答，事實上到現在經濟學家也沒有給我們一個答案，他們只是不斷說，還是要我們回到市場機制。所以今天提社會權的意義就在這裡，就是要將社會、都市的最根本運作的準則，整個齒輪都要更換。我們要問最根本的問題：到底這個城市到底是誰的城市？是服膺于市場法則由私人財產作為社會參與的最高準則的城市嗎？是要讓這批在過去20年來闖禍卻從不道歉的新自由主義經濟學家繼續在論述上支配著我們，支配著城市的使用嗎？

　　事實上，當前整個投機的土地市場，呈現包括派系化的政治分贓，精英化的都市計劃，以及排除性、歧視性的法律架構。為了反抗這種將城市商品化因此排除許多貧窮市民參與的資本城市，全球開始有許多地方，進行城市權（right to the city）的運動，包括在歐美以及拉丁美洲，都有這類組織，這可以從網站搜集到很多資訊，是非常蓬勃的城市社會運動，但對於台灣來講，這個部分其實非常陌生，這個運動的目的是借用法國都市研究者Lefebrve提出的概念，重點在於居民不只是可以使用這個城市，更重要是擁有可以改造城市權力，不會因為沒有土地所有權就被排除，這個城市權遠比目前局限在擁有所有權的市民參與要更進一步保障居住在這個城市者（不管有無土地權狀）能夠使用並改造這個城市。

城市權的法條化

　　簡言之，到底什麼是城市權？一是居住與使用都市的權利，享受都市的服務與利益，並且改造都市使其合用；二是參與都市的權利，可以參與管理都市與社區，要求決策的透明化。這聽來或許有人會認為是烏托邦，事實上這個東西在巴西已經被法律化。巴西從1990年開始許多社會運動，因為拉丁美洲的狀況是有許多的非正式住房，住房問題是非常赤裸的暴露出來，就像我們三鶯部落。於是從1990年開始，許多社運團體NGO形成“全國都市改革論壇“，要求國會立法。2001年的聯邦通過制定城市法（city statute）明定城市的集體所有，市民享有城市權，包括參與都市計劃、享有住屋、享有環境保育、享有城市的利益共享、以及非正式住宅的正常化，也就是說這個城市法的訂定是要找回土地的社會功能。這也明白宣示，土地的使用目的不是建立在一個營利的基礎，而是有許多社會功能，這個功能能提供不同階級、族群與性／別的人們建構生活工作所需的社會網絡，與社會住房。這裡需注意的是，城市權並不是用所謂的傳統國族所界定的公民來定義，他說的是使用的人，這裡面可能就包括非法定的公民。

　　城市權的運動在國際上風起雲湧，在2002年世界社會論壇（World Social Forum）開始倡議要成為國際公約，這也進一步促使聯合國人居署在2007年通過“城市權的世界憲章“的草案，也就是這個運動逐漸的在被法條化，它不只是一個政治的訴求，而是慢慢的從巴西，進而影響到聯合國人居署，進一步把城市權條文化。在所有這些憲章草擬的法案裡面，承認當前的許多都市貧窮問題與都市土地的社會功能喪失有關。也就是說很多重要的社會功能因為土地商品化，以及在城市決策中獨尊土地財產權而慢慢被侵蝕消失了。

對公宅污名化的政策討論：倒果為因

　　這種將土地與住房商品化的政策在過去20年新自由主義的霸權下，一方面縱容私人財團炒作房地產，另一方面，不斷削弱政府介入都市土地與住屋管理的合法性，這其中最明顯，就是攻擊公屋（包括社會住宅）的政策，但經常只是倒果為因，合理化私人炒作的目的。我想舉美國的例子。美國的公屋，經常被說成是貧民窟，集毒犯、槍擊暴力等問題於一處，往往作為政府公屋政策失敗的例子。但這樣的看法，面臨來自城市民權團體的挑戰。事實上美國城市權運動，有個非常健全組織，他們在今年五月出了一個報告（報告名稱：我們稱公屋是我們的家we call these projects home，可上網：Right to the city去下載)，針對國家補貼的公屋，進行長期觀察於訪談，而提出許多不同於主流政府與經濟學家的看法。事實上美國相對歐洲來講在社會權發展上是相對落後、相對更自由放任資本主義，所以公屋在過去2、30年間不斷承受許多汙名。但事實上，這些公屋團體，在他們的研究中提了很多問題來反思：例如現在都說公屋造成貧民窟，因為同樣貧窮的人住在一起，就會被貼標簽，所以不好，應該要打掉更新，引進其他的階層的人進來，這樣有助於不同階層之間互相了解，所以要談社會混合，不要把窮人集中在一起，用這個來作為拆除公屋的理由。但事實上這種社會混合的說法經常只是一種偽善，是作為都市更新將窮人趕走市中心的藉口，因為所有的社會混合都是中產階級去把本來貧窮的地方更新了地價變貴了，也就把窮人排除，卻從來沒有社會混合是把窮人拉到富有階級的地方（就像今天台灣小帝寶案例一樣），也就是說談社會混合，某一種形式社會混合（把窮人趕走市中心）是可以被接受的，但另一種（把窮人引進市中心）是不會被接受的，所以我說這是一種偽善，社會混合常常是一個美麗的措詞而已，是讓富有的人把過去窮人所居住市中心的土地給佔有的美麗的措詞而已。

　　台灣社會住宅討論到不要標籤化、污名化。這個報告也針對公屋汙名化進行辯駁，報告指出，事實上把公屋等同貧民窟與犯罪淵藪，是一種倒果為因。美國公屋是很破爛，但其實是因為當這些公屋破爛的時候是政府不願意修，因為政府相信要把公屋私有化才是一個解決辦法，所以政府不願意把錢丟下去，事實上是希望消滅公屋。在這種情況下，公屋變成是一個不好的政策，變成破窗理論的最好證明，但根本上就是政府放棄公屋，再回頭來批評公屋，把原因推給公屋的居民。但其實是政府不願意讓當地住民參與對公屋的管理與經營，也不願投資翻新，在當地居民沒有參與管理又缺乏資源下，變成廢棄公屋，也就進一步被不負責任又被私人財團包圍的政府作為攻擊公屋的證明。

租屋卷與公屋對窮人的影響的討論

　　另外，例如租屋卷（voucher），這個被許多經濟學家與新自由主義的追隨者認為是一個比公屋更有效解決住的問題，他們認為因為這是透過房屋市場來進行補貼而不像公屋市政府直接干預。但事實上，租屋卷對於非常中低下階層的人解決住房問題，幾乎沒有用，因為他們會被歧視而租不到房子。這牽扯到現在流行的說法，就是窮人不要住在一起，會被歧視，但這份城市權組織的報告就指出，把窮人分散之後可能只是他們個別被歧視沒有被看到，但不是因此歧視不存在，也就是窮人集體化的時候你看得到他們歧視，但他們分散時，對他們的歧視並沒有消失，只是看不到而已。所以這份報告總結，其實國家對於介入住宅，無論公屋或社會住宅都是必要的，因為整個私有化政策對弱勢者城市權的傷害是最嚴重的。貧窮並不是這些窮人所造成，事實上是因為他們被壓迫的歧視，階級的歧視，包括種族、性別、同性戀的歧視所造成整個貧窮的問題。不應該倒果為因，把貧窮當作是一個原因，相反的，貧窮是整個壓迫性的社會體制的結果！換言之，如果要提城市權，應該是要對這個體制進行改變，而不是順從這個體制，這是城市權最重要的論述。城市權運動就是要針對壓迫的體制進行改變，當全球資本主義的剩餘價值不斷往大的金融城市集中，尤其是透過衍生性商品，加上國家集體化的管理沒有效能，官僚就把城市的經營管理交付私人財團，私有制被合理化，這時城市權的運動就更加重要。只有城市能夠被社會民主所管控，能夠把剩餘價值集中管理，這時城市居民才能真正參與與使用改造城市。

　　在這樣思維下，當前許多政府為了應付經濟危機所進行紓困方案，根本上方向就錯了。例如美國花7千億救倒掉的公司、金融機構，這些闖下滔天大禍的貪婪私人資本，卻對許多中下階層因為繳不起房貸而被趕出家門袖手旁觀，根本就是長期政府被私人財團與他們的智庫包圍的結果。這些紓困的錢根本就應該要直接救沒有辦法付房貸，房屋要被充公，被房地產收回的這些人。國家右手是資本積累，左手是重分配，這兩隻手構成資本主義國家，新自由主義化的結果就是很長一段時間重分配消失掉，左手攤掉，而造成今天的危機。過去20年來，對於私有化的問題，一個很重要的是不斷批評國家，認為國家集體化的管理沒有效益，包括今天台灣政府、政府官員可以大喇喇地說，政府沒有辦法管，給私人做，20年來這種話政府可以講得理直氣壯，我們僱用這群官僚，然後這群官僚，可以告訴你不要我做，交給私人做，這是政府的自我墮落。今天城市權的運動以及社會住宅的運動，就是要把政府從土地財團的手中奪回，把城市集中的剩餘進行公平正義的分配！