2011.08.25
作者　張金鶚／政大地政系特聘教授、政大台灣房地產研究中心主任
本文轉載自「中華民國建築學會會刊雜誌第63期」

　　社會住宅 (social housing)制度在歐洲實施已超過百年，在最近的台灣社會才被普遍討論，從2010年底的五都選舉開始，社會住宅政策成為各選舉人間的競選政見，也因此獲得更多的關注與推動機會。然而，在推動的過程中也發現到，由於社福團體、民眾與政府官員對於社會住宅的認知，存在本質與立場不同差異，未來在推動過程中，仍有許多爭議必須被釐清。

一、社會住宅意義

　　社會住宅制度的形成起源於都市化過程中住宅市場供需機能之侷限性，致使中低所得者買不起住宅，引起社會矛盾與政治衝突，或造成諸如個人健康、家庭離散、就業、教育、社區整合、環境衛生、治安等社會問題，經過諸多社會改革倡議後，最後採行以政府扮演起住宅市場外的補救角色，以提供「只租不售」的社會住宅來解決弱勢人民的居住問題。

　　社會住宅又稱「社會出租住宅」(Social Rented Housing)，簡而言之是指政府（直接或補助）興建或民間擁有之合於居住標準的房屋，採只租不賣模式，以低於市場租金或免費出租給所得較低的家戶或特殊的弱勢對象的住宅。其精神重點在於「只租不售」，對於想要擁有房屋的民眾而言，社會住宅並不能解決民眾置產問題；此外，其制度的另一關鍵因素，是要搭配社會福利措施，因為社會住宅是為提供社會或經濟弱勢者覓得居住空間為目的，為達到照顧目的，不僅在硬體上需要針對弱勢者的特殊需求加以規劃，在軟體方面也需要協助在就學、就業或醫療等各面向得到資源，在提供居所之外，使其也能維持一定生活品質。

　　由前述定義可發現，社會住宅的產生是基於「住宅是基本人權之一」的觀點，住宅是人民消費居住、安身立命之處，而非是一種投資商品的理念。因為台灣在長期缺乏住宅政策的情況下，住宅已成為商品化的投資財產物，而非個人居住權利的消費財，也難怪早在19世紀初期芬蘭即有社會住宅，而在21世紀的台灣，這仍是民眾不甚瞭解的新名詞。

二、住宅法草案的社會住宅

　　社會住宅的討論並非起源於此次的五都選舉期間，早在民國88年內政部推動的住宅法草案條文中，第三章即是規範社會住宅之辦理方式、核定程序、經營管理、收費及得終止租約之情形。但由於住宅法草案內容涉及層面甚廣，遲遲未獲共識，時隔十多年至今仍在草案階段，也使得社會住宅的政策一直未能獲得推動。

　　依據「住宅法草案第3條」定義，社會住宅指由政府興辦或獎勵民間興辦，用以出租予經濟或社會弱勢者居住之住宅。第8條規定經濟或社會弱勢者條件為：低所得家庭、單親家庭、生育子女三人以上且皆尚未成年、六十五歲以上老人、受家庭暴力或性侵害之受害者及其子女、身心障礙者、感染人類免疫缺乏病毒者或罹患後天免疫缺乏症候群者、原住民、災民、遊民、其他經中央主管機關認定者，符合其中之一身分者。

　　近日內政部積極推動住宅法草案，預計於5月底將草案送至行政院審查，根據內政部初步規劃，未來社會住宅的興建模式，可分為政府直接興辦及獎勵民間興辦兩大類。從目前草案內容，可發現政府因為財源不足，所以引進民間興建社會住宅，但社會住宅是社會福利的一環，如果興建者不能營利，業者怎麼可能有意願興建？而社會住宅採只租不賣政府模式，後續尚有經營管理層面的經費來源問題。

　　草案中規定興辦社會住宅的方式有3種：政府自己興建、公有土地設定地上權BOT給民間興建、政府提供土地和建商合建分屋，政府準備鼓勵民間參與，並提供土地取得、租稅減免、融資等三大誘因。其中政府和建商「合建分屋」方式將可能造成公有地落入建商手中，和政府的大面積國有土地只租不售政策違背，且短期內似乎可增加社會住宅提供，達到政策目的，但長期而言將使得政府土地資源越來越少。

　　住宅法草案的另一個問題則是社會住宅或住宅補貼占太多篇幅，回歸住宅法立法目的應是對於整體住宅政策有明確宣示與全盤規畫，「住宅法」必須有基本宣示，過度投資房地產的行為應被限制，對於買房多者也應提高稅率採累進稅率課徵等。健全的住宅制度必須要三方面配合，包括：住宅補貼、住宅市場，住宅品質，現行「住宅法草案」共有60多條文，但其中社會住宅或住宅補貼占大部分，住宅市場與住宅品質，僅各占7個條文，明顯不成比例，導致「住宅法」似乎變成「社會住宅法」。

待續