2011.09.01
作者　張金鶚／政大地政系特聘教授、政大台灣房地產研究中心主任
本文轉載自「中華民國建築學會會刊雜誌第63期」

三、社會住宅是鄰避設施？

　　社會住宅是鄰避設施「Nimby」(NotinMyBackYard)嗎？去年五都選舉期間的「小帝寶」爭議，引發社會住宅的地點選擇問題，也讓社會住宅突然變成眾矢之的鄰避設施，此乃由於過去政府在推動國宅與平宅的不良管理經驗，讓民眾留下「公營房子拉低社區品質，搞壞房價」的刻板印象。

　　政府部門目前企圖以各種帶有社會性質、不同名目的「公益住宅」、「合宜住宅」、「平價住宅」、「現代住宅」等因應，以取代「社會住宅」的負面印象。但這些措施並非皆為只租不售住宅，部分是要以低於市場價格出售給民眾，類似過去國宅政策，此種作法與社會住宅的精神完全不符合。因為，對於社經弱勢的民眾而言，購屋門檻太高，以較低價格鼓勵其購屋，對於社經弱勢者並無實質助益，也無法解決其居住的問題，以各種名詞混淆視聽，將造成民眾更多誤解，未來社會住宅以混居為主，其名稱也不需凸顯「社會住宅」。

　　內政部於100年1月12日提出「社會住宅短期實施方案（草案）」，規劃五處地點擬興建社會住宅，然此方案似乎僅為短期實施方案，其興建戶數在1000戶至2000戶之間，台北市以8坪及16坪，新北市以8、16及24坪模擬規劃，不論戶數與坪數皆低於社福團體的訴求，且現行方案規劃過程缺乏社會局介入參與，這不禁另人擔心，又是個急就章的應付措施，在缺乏社福機制的配套下，未考量可能入住者的需求，所規劃的社會住宅與過去國宅又有何不同呢？

　　若限定只有特殊族群才可申請入住，的確容易因有限的營運成本、低品質居住環境，以及弱勢者過度集中居住，導致社會住宅無法融入社會，造成治安、衛生等問題，落入遭社會隔離的惡性循環；採取混居方式是未來政府部門推動的方向，此規劃方向雖已有共識，但實際規劃細節仍有待討論。究竟未來混居是不同年齡、不同階層混居？或是功能上（居住與商業設施）混合？

　　從目前規劃方案來看，似乎是偏向採政府與建商合作機制，政府提供土地，建商將興建後住宅部分售予一般民眾，部分提供政府做為出租給特定對象，而成為混合式住宅，期望藉由此方式標籤化問題。但這只是從供給面考量，缺乏需求面的觀點，由於住宅法草案中所界定的社經弱勢，包含老年人、身心障礙者、或低所得家庭等，可發現不同對象的需求勢必不相同，如果未事先考量進住者的需求，這樣的混居規劃未來將面臨嚴重的管理與使用問題。

　　從過去的平價住宅的管理經驗，可知政府對於公有住宅仍欠缺有效管理策略，過去在居住者無力自我管理，放任社區破敗的情況下，平價住宅幾乎與「貧民窟」劃上等號，在沒有成功的經驗可循的情況下，民眾很難相信未來的混居管理會更佳。

　　未來如果要改變社會住宅是社區鄰避設施的負面印象，除仿效歐陸國家社會住宅，以提升建築設計與空間品質方式，將社會住宅興建品質大幅提高，也可將社會住宅功能加入商業設施、公益設施等，依據社會住宅興建地區的需求，加入該地區不足的機能（如公園綠地、運動中心或複合商場），使社會住宅不只是弱勢團體居住處，增加民眾需要的正面效益(即公益性)，以減少當地民眾認為可能會帶來的負面衝擊，再輔以社福與管理團隊進駐社區，都是降低社會住宅形成都市之瘤或拉低房價疑慮的方式。

四、他山之石可否攻錯？

　　社會住宅政策在各國的實施經驗，有成功也有失敗，過去美國低收入住宅造成階級隔離是失敗經驗，住在低收入戶的公有社會住宅裡，被社會認為是沒有用的人，連社區裡的學生在學校裡都沒有尊嚴，社區治安問題層出不窮。而歐洲的成功經驗，在荷蘭、德國、奧地利、北歐等國的社會住宅服務對象，其涵蓋社會階層較為寬廣，包括社會弱勢的低收入者到中收入者，且住宅空間品質較佳，社會隔離程度較低形成混居社區，使社會住宅成為有利於社會整合的政策。

　　在荷蘭已實行150年的社會住宅制度，其成功關鍵在於良好的營運管理，以及平衡的財務槓桿策略，才能永續經營。荷蘭是由政府提供土地，銀行或政府提供貸款；由「住宅法人」興建，並於政府監督下營運。住宅法人可分二種：住宅協會由住戶組成；而住宅基金會為政府或非營利組織所有。社會住宅是由「住宅協會」(第三部門)推動，負責營造、租賃、出售及管理，出售住宅利潤不另做他用，直接投入社會住宅管理經費，因此可永續經營。入住對象採跨族群混居，補貼視個別對象決定，且大多只做為政府的借貸，日後由租金收入償還。從某年度起，隨著經濟發展而提高的租金收益將高於年度成本，淨利用以償還貸款，或投資下一個社宅計畫，此種運作模式形成一種幾可自給自足財務系統。

　　日本的社會住宅經驗重視社區營造軟體規劃，例如：興辦托兒所，或提供老人接送、代買服務，讓社會住宅的住戶同享不錯生活品質；且隨著日本成為高齡化社會，社會住宅也特別注重老人照護。日本社會住宅為避免社會住宅興建受地方居民排擠，特別注重社區營造，如興辦品質佳的托兒所，讓周邊中產階級家庭也願意把小孩送進托兒所就讀。或在社區中設立咖啡廳，不僅是社區婦女的廚藝教室，也提供餐飲服務，振興地方經濟。

　　他山之石，可否攻錯？面對台灣對社會住宅熱烈討論，他國不論成功或失敗經驗都必須引以為鑑，在政府部門急切端出各項措施，以解決台灣急迫的住宅問題時，仍必須先檢視台灣自身社會條件。

五、規劃設計與社區管理

　　弱勢者對於一般大眾印象是貧窮、髒亂、擾亂安寧的代名詞，以荷蘭成功的「多樣性」社會住宅為例，透過建築規劃設計，在外觀上刻意使社會住宅與自有住宅雷同，也將住宅與商業、文化活動進行「機能性混合」，藉由良好社區空間設計，有效克服一般人對社會住宅疑慮，由此可知，建築設計的妥善規劃將有助於社會住宅的推動發展。

　　然而台灣目前的推動過程，仍停留在過去國宅興建思維，對於整體社區規劃並未有具體想法，應該請建築師與社福單位共同參與前期規劃作業，透過事前分析未來可能入住者，瞭解未來使用者是誰，才能使建築師發揮其規劃設計功能。然而目前的作法，主要是地點選擇的討論，缺乏未來真正使用者討論，如此情境下，建築師只能參與後端的興建住宅，其功能被侷限於蓋房子，而非整體的空間設計。

　　未事先考慮需求者可能會設計出不符合使用者的住宅，這在過去蘭嶼國宅的案例，已經發生興建不符合使用者的失敗經驗，而事前建築設計與後續經營管理亦關係密切，設計不佳的社區進出口動線，都可能影響到後續的管理問題。可見，如果建築計畫沒預先規劃好，未來將不會出現良好的社會住宅典範，這應該是目前在推動社會住宅時，必須先關注的問題。

　　從國外經驗可知，良好的空間設計與後續經營管理是社會住宅成功的關鍵，但目前政策偏向興建新的社會住宅，而忽略過去已有的公有出租住宅，對於現存破舊公有出租住宅應積極處理，以整建或改建方式提升住宅品質，並加強社福機能協助管理，藉由先解決原有公有住宅經營管理問題，讓一般大眾對於政府的經營管理有信心，可降低未來後續興建新社會住宅之阻力。

　　從荷蘭和日本的社會住宅經驗，可瞭解社會住宅制度的成功，必須是硬體加上軟體的規劃，住宅興建設計很重要，而經營管理與社區營造更重要。在行政部門開始積極推動社會住宅同時，也需要整體社會給予更多支持，期待「社會住宅」政策，未來在社福團體的持續督促下，民眾能有更多包容與開放眼界，政府在政策執行方向，應舊有與新建同時處理，並應邀請建築與社福團體於前制規劃作業中即參與，先瞭解可能入住者的需求，才能提供符合需求的供給，也才能成就一個良好的社會住宅政策。

完