2011.10.06
作者　黃志弘／中華民國建築學會秘書長
本文轉載自「中華民國建築學會會刊雜誌第63期」

　　二十一世紀台灣將大步邁向更完善之社會建設，住宅政策之精神及內涵將整合社會福利、國土規劃、生態保育、文化政策等層面並協調總體經濟活動，進行更嶄新之居住環境政策思考。

　　在市場經濟中，住宅作為特殊商品，卻又具有社會意義的商品，公共政策若欲保障人民居住福祉，以可負擔的價格、產生足夠的供給，最簡單者莫過於由財稅與補貼的方式介入；例如以土地稅、房屋稅、增值稅、交易稅等壓制炒作，或以補貼及獎勵措施等提高供給或購買力，配合總體經濟貨幣及利率政策。先進國家不乏此類抑制房地投機之措施，多能有效的防止住宅價格失控攀升，而造成之社會動盪。

　　住宅政策之走向，不僅反應了居住權利，更暗含了社會對財富分配、階級分化等政經層面的實質鬥爭內容，其間的不公不義，都必將成為選票唾棄對象，或成為下波段社會運動的革命對象；惟其間政策概念種種，仍必須釐清。

住宅購屋財產形成導向之政策與「市場失靈」

　　現今台灣住宅政策逐漸從直接興建國宅朝向補貼購屋貸款利息，然而單由補貼購屋貸款利息的政策措施，卻無法解放人民於高房價的水火之中，尤有甚者，更將廣大中階層推入房價飛漲泡沫的「屋奴」境地，共創官商營造的住宅新奴隸制度。

　　在住宅政策市場經常被論及「市場失靈」狀況，即市場競爭的結果不能符合社會共同的認同；因為「居住」為人類生理之所必須，收入極低的家戶不應居住於極不人道的狹窄空間，甚至流落街頭。

　　另一個「市場失靈」的現象則為價格，以台北都會區住宅月租金及房屋價格比已經接近荒唐的700倍(如圖1)，超過一般認知的合理值250倍甚多，市場並存在著幾項極大矛盾現象：一方面房屋價格上揚、另一方面空屋卻增加、租金水準卻微幅下跌；公共政策對於房屋市場顯然疏於調控，投機住宅持有成本過低，中收入以下家戶在部分都會區購屋已經不可能，好不容易進入購屋市場的家戶又成為前述飛漲房價坑殺的「屋奴」，無怪乎住宅問題成為民怨之首。住宅價格的向下調控還存在著巨大介入空間，否則民怨或將成為政治社會風暴，或是泡沫化將成為總體經濟的定時炸彈。

　　住宅持有成本及利率持續低檔，財力豐厚者更具有投機持有大量住宅以待飛漲，數量龐大的空屋與持續上漲的房價並存的矛盾現象，只證明了住宅政策的全面敗退；更遑論照顧到低收入家庭。因此在政府住宅政策逐漸朝向有效率發展的同時，更應介入房價高漲的「市場黑手」，避免弱勢族群被遺忘在住宅政策之外。

　　唯有如此現代福利政策的兩大原則──效率（Efficiency）與正義（Justice）始得兼顧，而國內此類討論與政策辯論方才開始。

自有率非政策追求目標

　　依近年資料顯示，台北市家戶住宅自有率一直維持約76％，顯示即使近年來政府陸續提出各項優惠貸款，但就台北市而言，無自有住宅比例約為24％，逾20萬家戶數為無自有住宅，收入愈低家庭自有率越低。此一家戶數自1976年至今（1999年）一直沒有太大的變化。顯示台北市有一固定數量（逾20萬）家戶非以自有住宅為取得服務方式，即主要以租賃取得居住服務的可能族群。然而自有住宅持有者中，又有數量眾多家戶住宅支出佔可支配收入超過40％,影響生活品質甚鉅。

　　由圖2可見台北市歷年政策措施，補助家戶數量有97％集中於購屋導向，僅有微薄的3％落在居住租屋；若以貨幣數量計，此一補助恐更為懸殊。這還未計入個人所得稅結算申報，個人購屋利息扣除所得的賦稅補貼巨大額度。年年公部門以龐大的公務預算或財稅抵免之形式，對財產形成的購屋行為進行補貼，其目的及效益頗值得商榷。歷來公部門直接間接補貼絕大多數流入私人家戶財產累積，未能在社會資產上進行積累，殊為可惜。

　　財產形成的住宅政策措施是該進行檢討，改變為居住使用扶助的政策概念主導，社會住宅、租金補貼於此一目的具有極高的政策目標精準性，應為未來決策思考方向。

建構福利國家住宅政策工具系統

　　承前述顯示我國住宅政策仍存在諸多待完善處，欲確保國民住宅安全福祉，必須系統化建構福利國家住宅政策工具，建立一符合我國宏觀社會經濟體制的住宅措施，其中就基本原理而言尚存在許多政策介入的途徑。

　　國家在住宅市場之介入，其政策工具可分為管制工具及給付工具兩類。

　　管制工具有包括國土計畫在內之空間管制措施，並及於建築使用營建標準及都市計畫更新等等項目，還包括價格管制措施，其中最為人熟知者為租金管制或住宅售價管制等。另外尚有契約管制，對人民間自由議定契約之過程進行介入，如對房東單方面解約之限制等。近來討論甚為熱烈的奢侈稅、實際交易價格認列核定稅額、住宅獲利課徵特別稅、個人住宅戶數持有限制等，都可視為介入房屋市場的有效管制工具。

　　給付工具包括由公部門直接、間接興建住宅進行住宅建設，如社會住宅建設；對住宅的各種補貼措施，由公部門提供人民擔保，提供公益機構興建住宅之土地等等不一而足；或對低受家戶進行租金補貼等。

　　台灣對住宅政策的多種介入可能性，還具有極大發展空間，各種住宅政策工具，分別具有其政策目的及照顧對象。

　　由圖3的國家住宅政策工具系統圖，可了解現代福利國家在住宅市場之介入的多種形式，其宏觀架構在於將國家住宅政策之措施整合，符合社會正義之市場經濟體制之中，整個政策系統之目的在於疏導及建立住宅市場中供需之次序。

　　其中住宅補貼又分為直接補貼與間接補貼。直接補貼為由國家以預算或其他財源方式津貼予以個人等之補貼行為，包括租金補貼、利息補貼、建物津貼等等項目。間接補貼為國家不直接以財貨給予之給付方式，而以間接豁免其相關稅賦等形式達成之補貼目的，其中包括所得稅賦之減免、特別折舊條款、土地稅賦稅減免及銷售稅賦稅減免等諸多措施。

住宅政策資源配置必須合理化

　　各種住宅政策措施各有其政策目的及其利益歸屬，由圖4政策利益歸屬狀況之德國經驗分析顯示：中低收入戶可獲得較多租金補貼的資源，直接對其住宅需求提供協助；賦稅減免及利息補貼等購屋補助之利益則多落於中高收入階層。

　　各種補貼措施之利益歸屬也僅有租金補貼、社會住宅為正向再分配，其餘如賦稅減免等均明顯呈逆向再分配狀況，其實證之羅倫斯曲線分析亦表明此一逆向再分配現象（參見圖5）。

　　在住宅政策更傾向倚重市場機制之先進國家趨勢中，租金補貼準確保障弱勢居住福祉的特性也因之益受注重；相對的，財產累積導向並耗費巨大公共資源的購屋補貼則漸受刪減。

　　目前國內尚無部分相關住宅政策措施，如社會住宅，租金補貼也未普遍實施，台灣住宅政策資源分配之惡化程度當更在德國之上。住宅政策理論界當即對各項政策措施，進行政策評估，並檢視其政策效益。

<<待緒>>