【崔媽媽】《轉載》建構「社會住宅」以完善台灣全方位住宅政策(下) 1001013─崔媽媽網路通訊─智邦公益電子報
enews.url.com.tw · November 25,2016《轉載》建構「社會住宅」以完善台灣全方位住宅政策(下)
2011.10.13
作者 黃志弘/中華民國建築學會秘書長
本文轉載自「中華民國建築學會會刊雜誌第63期」
住宅政策措施評估
對住宅政策之評估,可先由各種住宅政策措施各自政策目的及其利益歸屬分析,德國經驗分析顯示:
一方面,中低收入戶可由社會住宅、租金補貼獲得較直接對其住宅需求提供協助;直接滿足其居住需求之落差,補貼或政策目地之精準性極佳。大量的公部門資源補貼,得以關照全方位社會階層,而此類資源得以保存部分於社會資財,不淪為私有財產,避免成為住宅保障的資金投入無底洞。
另一方面,賦稅減免、利息補貼等購屋補助之利益則多落於中高收入階層。以財產形成為補助概念,企圖藉由「下濾效果」(Filtering – Effect),由補助中上階層,將此階層讓出之住宅空間,提供給下一階層家戶,在我國住宅市場實務上並無法或見;相反的,受補助的中上階層無論是低價住宅產品或中高價位住宅產品,在獲利部位卻不見下濾效果。只因為無論何階層住宅商品,在我國財產法規實務上,由於持有成本低,獲利均為具有財務實力者獨佔。
是故為達全方位保障的政策目的,嚴重偏斜向財產形成的住宅政策概念系統注定要失敗;唯有關注多元階層的政策措施,並嚴加考校其措施精準性,方得確認長期政策戰略延續、住宅資源的社會化積累。「社會住宅」、「租金補貼」等居住政策導向之措施,具有長期無比的優越性!
社會住宅措施內容
我國自從停建國民住宅之後,公有或公益出租住宅卻也不見大量提升;住宅供給幾乎淪為僅由自由市場提供,不僅是低收入階層,中收入層的住宅條件及財富分配均受到住宅市場炒作飆升衝擊,深以為苦,政府政策又毫無作為,「奢侈稅」措施顯未能符合大眾對房價抑制的期待。社會住宅於是乎在此民怨高漲關頭受到巨大注目。
社會住宅之提供,多為了保障中低收入者之居住滿足,以出租為主,不在於資產擁有或財產形成。一般而言,以歐陸社會住宅之定義為,接受公部門資源之部份或全部補助者即稱之為「社會住宅」,此類社會住宅必須承擔著某些法定的公益目的之限制與侷限,如:承租人資格之限制,通常為中低收入者及其他社會弱勢族群;或其租金水平必須受某些價格管制之限制。當此類公部門之補助,得以償還付清才得以解除前述社會公益目的之制約,此類社會住宅,目的「住者適其屋」的理想,標的不應該存在轉化為私有財產住宅之狀況。
公部門或第三部門所擁有或限制目的移轉之住宅物業,得以生生世世傳承給下一代社會,亦即國家經由該等措施累積數量可觀之社會住宅存量,提供給各世代之相對弱勢者,成為世代累積的社會建設資產。「社會住宅」結合各項住宅政策措施,是為保障國民居住福祉的安全網,也為弭平貧富差距的重要步驟,提高社會之穩定度。
社會住宅之供給涉及土地提供者、營建資金提供者、營造者、住宅物業管理者等各層面,盱衡我國社經形式,土地提供者通常可為公部門或公營事業團體即為國家;資金的提供者可為政府補助或福利機構募款集資,衡諸歐陸各國經驗,此部份若非得到公部門資源大力補助,則推動極為困難;國家對「第三部門」興辦社會住宅之補助項目可包含:一、營造費、貸款利息、自有資金利息;二、行政成本、營運成本、維護成本、營運風險、折舊等;三、建地提供、設定地上權等;四、提供擔保、信用等。
社會住宅物業經營者則絕大多數均為第三部門公益團體,進行承租者資格篩選,物業維護管理,租金收取等經營事項,該公益團體本身之性質如:殘障公益團體最能清楚殘障族群之住宅需求,便由該公益團體進行物業之經營管理。
社會住宅之經營者,不必然為公部門:百年來歐洲福利國家制度遞善演進之經驗顯示,自由市場之供給無法滿足社會各階層居住之需求;由國家主導之住宅供給,卻又往往流於效率不彰之窘境;晚近以來,在自由市場與國家之外的「第三部門」,則為社會住宅洽當之經營管理託付對象,如:宗教團體、社會福利團體、職業工會、合作社等非營利公益團體均是。
社會住宅議題涉及廣泛之社會福利概念、公共財政、政治共識、住宅經濟乃至於住宅規劃設計等議題;其對都會房價抑制作用、對社會青年族群階段性支持、弱勢族群居住問題抒解,均具有可觀潛力。
社會住宅存量成為世代傳承的社會安全資產
德國住宅福利主要由社會住宅(Sozialwohnung)及房租補貼制度(Wohngeld)構成。二戰後的50年代末期,建立了社會住宅制度、住宅儲蓄合作社、購屋利息補貼、房租補助、住宅租約保障、構成完善住宅政策系統。
德國社會住宅從1900年起就是住宅供給的重要部分,政府無論左中右,歷來也都給予極大補助支持;事實上整個現代建築運動,與社會住宅的發展是密不可分的。德國在1980年代社會住宅存量達到950萬戶高峰,佔當時住宅存量約25%。一直是20世紀下半葉住宅市場關鍵供給,德國社會巨大穩定力量。
兩德統一後,大量社會住宅資產流失,變為私有住宅,百年來積累的社會資產大為減少,至今約僅250萬戶,但還是佔有6%住宅總存量的比重。
荷蘭則更為積極致力於社會住宅建設,於1900年就頒行了全世界第一部專屬社會住宅法,跨越20世紀,至今仍歷久不衰。在荷蘭社會住宅供給一直是佔極大比例,現今荷蘭社會住宅達到不可思議的240萬戶,佔全國住宅存量35%,為西方國家最多者。具有入住資格的國民更高達家戶收入的中位數以上,在荷蘭社會住宅不但不是簡陋建築,常是設計先進前衛的現代住宅典範,完全不存在標籤化、貧民化的疑慮。
在這些社會住宅興盛的國家,經歷許多世代積累而來的巨大社會住宅存量,在歷來經濟景氣時期、衰退時期,都扮演了社會居住問題的安定力量。歷來都搭配所得稅法對不動產收入核實課稅,對自由市場的住宅供給量、價格,起了平準、調節的抑制作用,形成居住正義的社會安全瓣。
結論與建議
我國當今住宅政策問題首要在於對總體房價控制,限制炒作,提升經濟競爭力。針對中低層政策目的與對象,應建構多元化居住形式及補貼形式並存之政策工具措施系統,以完善台灣全方位住宅政策。包括對物補貼、對人補貼、直接補貼、間接補貼、供給面補貼、需求面補貼等。對經濟弱勢而言,購置住宅較不實際;「社會住宅」租屋供給及「租金補助」措施相對的極其準確,應為現階段政策實施強化重點。任一住宅政策措施應維持其垂直性公平原則、水平性公平原則,並分別進行所得重分配驗證。
政府應大力推動社會住宅政策措施,輔導成立:社會住宅建設組織:住宅合作社、建屋、住宅儲蓄機制;及社會住宅營運組織:工會、教會、企業中職工互助會、獨立合作社、公益團體、宗教團體均為可能機構。國家之輔導及補助,在歐陸福利國家社會住宅供給之歷史經驗,均極為重要。近年除了一般廣大國民階層入住的社會住宅,更朝弱勢扶助:單親、老人、殘障等細緻社會扶助發展。長期的社會住宅永續經營,是此政策成敗之關鍵,現代不動產物業管理、組織,應與第三部門合作,引至社會住宅經營管理。
完
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