2011.10.13
作者　黃志弘／中華民國建築學會秘書長
本文轉載自「中華民國建築學會會刊雜誌第63期」

住宅政策措施評估

　　對住宅政策之評估，可先由各種住宅政策措施各自政策目的及其利益歸屬分析，德國經驗分析顯示：

　　一方面，中低收入戶可由社會住宅、租金補貼獲得較直接對其住宅需求提供協助；直接滿足其居住需求之落差，補貼或政策目地之精準性極佳。大量的公部門資源補貼，得以關照全方位社會階層，而此類資源得以保存部分於社會資財，不淪為私有財產，避免成為住宅保障的資金投入無底洞。

　　另一方面，賦稅減免、利息補貼等購屋補助之利益則多落於中高收入階層。以財產形成為補助概念，企圖藉由「下濾效果」(Filtering – Effect)，由補助中上階層，將此階層讓出之住宅空間，提供給下一階層家戶，在我國住宅市場實務上並無法或見；相反的，受補助的中上階層無論是低價住宅產品或中高價位住宅產品，在獲利部位卻不見下濾效果。只因為無論何階層住宅商品，在我國財產法規實務上，由於持有成本低，獲利均為具有財務實力者獨佔。

　　是故為達全方位保障的政策目的，嚴重偏斜向財產形成的住宅政策概念系統注定要失敗；唯有關注多元階層的政策措施，並嚴加考校其措施精準性，方得確認長期政策戰略延續、住宅資源的社會化積累。「社會住宅」、「租金補貼」等居住政策導向之措施，具有長期無比的優越性！

社會住宅措施內容

　　我國自從停建國民住宅之後，公有或公益出租住宅卻也不見大量提升；住宅供給幾乎淪為僅由自由市場提供，不僅是低收入階層，中收入層的住宅條件及財富分配均受到住宅市場炒作飆升衝擊，深以為苦，政府政策又毫無作為，「奢侈稅」措施顯未能符合大眾對房價抑制的期待。社會住宅於是乎在此民怨高漲關頭受到巨大注目。

　　社會住宅之提供，多為了保障中低收入者之居住滿足，以出租為主，不在於資產擁有或財產形成。一般而言，以歐陸社會住宅之定義為，接受公部門資源之部份或全部補助者即稱之為「社會住宅」，此類社會住宅必須承擔著某些法定的公益目的之限制與侷限，如：承租人資格之限制，通常為中低收入者及其他社會弱勢族群；或其租金水平必須受某些價格管制之限制。當此類公部門之補助，得以償還付清才得以解除前述社會公益目的之制約，此類社會住宅，目的「住者適其屋」的理想，標的不應該存在轉化為私有財產住宅之狀況。

　　公部門或第三部門所擁有或限制目的移轉之住宅物業，得以生生世世傳承給下一代社會，亦即國家經由該等措施累積數量可觀之社會住宅存量，提供給各世代之相對弱勢者，成為世代累積的社會建設資產。「社會住宅」結合各項住宅政策措施，是為保障國民居住福祉的安全網，也為弭平貧富差距的重要步驟，提高社會之穩定度。

　　社會住宅之供給涉及土地提供者、營建資金提供者、營造者、住宅物業管理者等各層面，盱衡我國社經形式，土地提供者通常可為公部門或公營事業團體即為國家；資金的提供者可為政府補助或福利機構募款集資，衡諸歐陸各國經驗，此部份若非得到公部門資源大力補助，則推動極為困難；國家對「第三部門」興辦社會住宅之補助項目可包含：一、營造費、貸款利息、自有資金利息；二、行政成本、營運成本、維護成本、營運風險、折舊等；三、建地提供、設定地上權等；四、提供擔保、信用等。

　　社會住宅物業經營者則絕大多數均為第三部門公益團體，進行承租者資格篩選，物業維護管理，租金收取等經營事項，該公益團體本身之性質如：殘障公益團體最能清楚殘障族群之住宅需求，便由該公益團體進行物業之經營管理。

　　社會住宅之經營者，不必然為公部門：百年來歐洲福利國家制度遞善演進之經驗顯示，自由市場之供給無法滿足社會各階層居住之需求；由國家主導之住宅供給，卻又往往流於效率不彰之窘境；晚近以來，在自由市場與國家之外的「第三部門」，則為社會住宅洽當之經營管理託付對象，如：宗教團體、社會福利團體、職業工會、合作社等非營利公益團體均是。

　　社會住宅議題涉及廣泛之社會福利概念、公共財政、政治共識、住宅經濟乃至於住宅規劃設計等議題；其對都會房價抑制作用、對社會青年族群階段性支持、弱勢族群居住問題抒解，均具有可觀潛力。

社會住宅存量成為世代傳承的社會安全資產

　　德國住宅福利主要由社會住宅(Sozialwohnung)及房租補貼制度(Wohngeld)構成。二戰後的50年代末期，建立了社會住宅制度、住宅儲蓄合作社、購屋利息補貼、房租補助、住宅租約保障、構成完善住宅政策系統。

　　德國社會住宅從1900年起就是住宅供給的重要部分，政府無論左中右，歷來也都給予極大補助支持；事實上整個現代建築運動，與社會住宅的發展是密不可分的。德國在1980年代社會住宅存量達到950萬戶高峰，佔當時住宅存量約25％。一直是20世紀下半葉住宅市場關鍵供給，德國社會巨大穩定力量。

　　兩德統一後，大量社會住宅資產流失，變為私有住宅，百年來積累的社會資產大為減少，至今約僅250萬戶，但還是佔有6％住宅總存量的比重。

　　荷蘭則更為積極致力於社會住宅建設，於1900年就頒行了全世界第一部專屬社會住宅法，跨越20世紀，至今仍歷久不衰。在荷蘭社會住宅供給一直是佔極大比例，現今荷蘭社會住宅達到不可思議的240萬戶，佔全國住宅存量35％，為西方國家最多者。具有入住資格的國民更高達家戶收入的中位數以上，在荷蘭社會住宅不但不是簡陋建築，常是設計先進前衛的現代住宅典範，完全不存在標籤化、貧民化的疑慮。

　　在這些社會住宅興盛的國家，經歷許多世代積累而來的巨大社會住宅存量，在歷來經濟景氣時期、衰退時期，都扮演了社會居住問題的安定力量。歷來都搭配所得稅法對不動產收入核實課稅，對自由市場的住宅供給量、價格，起了平準、調節的抑制作用，形成居住正義的社會安全瓣。

結論與建議

　　我國當今住宅政策問題首要在於對總體房價控制，限制炒作，提升經濟競爭力。針對中低層政策目的與對象，應建構多元化居住形式及補貼形式並存之政策工具措施系統，以完善台灣全方位住宅政策。包括對物補貼、對人補貼、直接補貼、間接補貼、供給面補貼、需求面補貼等。對經濟弱勢而言，購置住宅較不實際；「社會住宅」租屋供給及「租金補助」措施相對的極其準確，應為現階段政策實施強化重點。任一住宅政策措施應維持其垂直性公平原則、水平性公平原則，並分別進行所得重分配驗證。

　　政府應大力推動社會住宅政策措施，輔導成立：社會住宅建設組織：住宅合作社、建屋、住宅儲蓄機制；及社會住宅營運組織：工會、教會、企業中職工互助會、獨立合作社、公益團體、宗教團體均為可能機構。國家之輔導及補助，在歐陸福利國家社會住宅供給之歷史經驗，均極為重要。近年除了一般廣大國民階層入住的社會住宅，更朝弱勢扶助：單親、老人、殘障等細緻社會扶助發展。長期的社會住宅永續經營，是此政策成敗之關鍵，現代不動產物業管理、組織，應與第三部門合作，引至社會住宅經營管理。

完