NO5淺談最新電業法修正草案下的電業自由化

7月16日行政院內部已通過攸關未來整體電力產業走向之電業法修正草案。依照相關媒體報導(註1) 內容可知，該版本之電業法修正草案將以電業自由化為其最核心之修法目標。為使讀者能理解此一版本之修正草案若通過後，現行電力供應以及電業結構將產生何等變化，以下簡要說明：

首先，依媒體報導，該版本之電業法將電業明確劃分為發電業、電力網業及售電業等三類型，其中電力網業明確規定應由國營公司法人經營，至於發電業及售電業等未來均應由不同公司法人經營，且該等公司法人彼此間均不得相互交叉持股。也因此，現行主要係由台電負責發電、售電以及用以輸配電力之電力網等業務之電力供應與電業結構，未來在電業法修正通過後，台電至遲須在9年內完成廠網分離，亦即僅保留電力網業務之經營，至於發電業務，則須分割而交由另成立之公司法人經營之。

再者，依照該版本草案之規劃，將成立獨立財團法人性質之電力調度中心專職電力輸配之調度，以及獨立之電業管制機構，職司電力調度、用戶用電權益、電價與各種收費費率及計算公式之核定等各類管制及監督事務等。另外，與電力消費者權益直接相關者，乃是購售電部分之自由化。依照該草案之規劃以及媒體報導，可知修正草案通過後，初期將優先開放電力密集之產業用戶享有所謂購電選擇權，亦即有直接向供電條件與費率對其最為有利之發電業或售電業購電之選擇自由。至於一般家庭用戶，在此階段仍維持現狀而須向經營電力網業務之台電購電。後期方會開放一般家庭用戶之購電選擇權。

其實電業自由化在台灣早已討論多時，亦曾為2012年總統大選時各方爭論焦點之一。若依西方，尤其是德國等歐盟國家推行電業自由化之經驗，可知電業自由化能否成功之關鍵，在於輸配電網以及垂直結合電力企業之管制。但若由電力消費者，尤其是一般家庭用電戶之觀點出發，則其所關切者，毋寧是能否在電業自由化後能否仍以低廉，或至少是可以負擔之價格購買其所需之電力。對此，歐盟乃係基於自由市場競爭觀點，認為開放發電及售電業後，一方面電力消費者有自由選擇供電商之可能性，另一方面透由市場競爭機制，同時輔以必要的電價及相關管制措施，自然可使消費者因而受惠。

以此檢視台灣，雖然前述版本之電業法修正草案，以朝發電業及售電業全面自由化之方向為相關規定之規劃依據。但對於性質上為垂直結合電力企業，且於電業市場長久以來具有獨占地位之台電，其發電與電力網業務應完成分割之期限，最多可能會長達9年(比2014年版本之修正草案還多2年)。在這9年期間如何解構台電對於發電及電力網業之獨占，又如何防範台電對於各類電業市場所可能產生之干擾，備受質疑。也難怪部分媒體及立委均認，為此並無助於電業自由化之推行註2 。另外須注意的是，自1995年起迄今，在發電業部分其實早已陸續開放共9家民營火力發電廠投入發電，並將其所生產之電力躉售予台電。然若再進一步細究該等民營火力發電廠其彼此間之股份結構關係，則有數家彼此間及與台電間均有一定比例之直接或間接持股關係。雖然前述修正草案明定發電業與電力網業應分別由不同公司法人經營，且彼此間亦不得相互持股。就此，修正草案通過後台電至少不得再行直接持有發電業公司法人之股份。但就發電業公司法人彼此間之交叉持股，則無明文禁止。如何透由管制使其不會扭曲或毀壞發電業之市場競爭機制，以及現行公平交易法之管制措施是否充足，均應再行深思。

此外，不論是發電業或售電業，均屬資本密集之企業，也因此，在台灣推行電業自由化時，一方面即須特別注意若係由當前諸多資金雄厚之財團進入發電業或售電業時，所可能重蹈在其他產業領域已出現諸多不良弊端之覆轍。另一方面，倘若推行電業自由化之結果，市場競爭強度不足，或是在開放後之售電市場中僅有一至二家之售電業，則前述欲透由市場競爭機制之運作而使電力消費者受益之期待，極可能淪為想像而已。

當然，上述可能出現之弊端或可透由各類管制措施加以防範。此又涉及管制機關之地位問題。若就前述新聞報導，該版本之修正草案僅規劃成立獨立性之電業管制機構職司各類管制及監督事務。然所謂的獨立性，係指以成立獨立機關之方式加以維護？抑或是有其他可能性？若為前者，則該等獨立機關其在整體行政組織之層級為何？成員又如何產生？基本資格之要求為何？均有待主管機關提出組織條例草案後，方能知曉。

本文並無意深究過多自由化或民營化之學理爭論，僅是對行政院日前所通過之電業法修正草案提出初淺的疑問。最後想要強調的是，在推行電業自由化，擬定各類管制法規的過程中，或許該想想台灣特有的財團政商結構關係，也或許該想想過去電信業及油品市場均曾推行過自由化，而消費者是否真能因市場競爭而獲得應有之利益與消費權益之保障，凡此，均應謹慎納入考量。 

備註：

 1 http://www.cna.com.tw/news/aipl/201507160223-1.aspx 

 2 http://news.ltn.com.tw/news/business/paper/898717