土地徵收的意涵

土地徵收（Land Expropriation, Land Taking, or Eminent Domain）係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號） （註1）。人民之財產權、生存權及工作權既為憲法保障之基本人權（憲法第15條），則國家因公用或因其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產（司法院釋字第516號、第652號解釋），但仍應符合憲法第23條規定之意旨。再者，土地徵收之立法，乃至法之運用或解釋，均應在著眼增進公共利益之徵收目的之外，亦有必要同時顧及保障人民財產權、生存權及工作權之內涵，意即應考量公益與私益之衡平，始能與憲法規定意旨相符（司法院釋字第409號）。立基於此，土地徵收除需有法律規定外，其要件大抵包含了：促進公共利益、必要性、比例性、最後手段及完全補償等五大項，這五項皆需吻合，不能夠有任何一個缺漏，否則其徵收就缺乏合法性及正當性 （註2）。

土地徵收的首要要件即是它必須符合促進公共利益的要求。所謂的公共利益是個抽象的詞彙、不確定法律概念，它必須經由非常嚴謹的行政程序來予以體現，這也就是說，公共利益的定義及其內涵，並非是由政府、行政官僚、或是學者專家單方面就可以決定，而是要開放給土地所有權人及利害關係人共同參與，彼此透過誠心的對話及溝通，踐行公平公開的法律程序，來共同形塑公共利益的內容，其所獲致的結論才是所謂的公共利益。吳庚前大法官也指出，公共利益是「各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成理想的整合狀態」，他並特別強調「在多元社會須持續的透過公開討論形成共識」，這才是公共利益。不過，針對土地徵收，我國現行的行政及法律體制卻完全缺乏這個民主參與的管道，這也就是說公共利益的詮釋權完全是由政府及權力擁有者掌控。

〈司法院大法官釋字第409號解釋〉明白指出「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。…土地法各款用語有欠具體明確，徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討修正。」後來政府雖制定〈土地徵收條例〉予以回應，但卻是虛晃一招，只作表面功夫 （註3），陳立夫即明白指出，「我國之土地徵收程序，並不因土地徵收條例新增上開特點，而得以實踐大法官釋字第409號解釋所宣示關於土地徵收之正當程序；質言之，事實上土地徵收條例欠缺被徵收人陳述意見之規定（2007：228）。」

陳立夫進一步指出，「有關土地徵收時之公益、私益衡量機制，乃為落實土地徵收條例第一條，乃至憲法第15條所定『保障私人財產權』之精神所不可或缺者。於是關於此點，如何強化改進，以建構足以確保土地徵收公共利益之法制度，是為重大課題，且為急務（2007：276）。」但是，多年以來，言者諄諄，聽者藐藐，土地法及政策學者之言就如同是狗吠火車，縱然〈土地徵收條例〉於2012年修正，但是對此仍未有任何的改變，我國土地徵收制度並未有根本的變革。

第二，土地徵收一定要有其必要性，需用土地人必須提出非常明確的興辦事業計畫，及其需用土地的急迫性，並且所需土地應是要以其興辦事業之所需為限，而不是籠統的予以敘述。若以工業區及科學園區為例，當我們的工業區及科學園區內都仍然有許多土地閒置時，再次的徵收私人土地來興辦工業區或科學園區即明顯違背了土地徵收所需的必要性原則。第三，比例性原則則是考量損失必須是最小為之，如〈行政程序法〉第7條對於行政行為之規定，「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」、「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」；〈土地法施行法〉第49條也規定，「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最小之地方為之，並應儘量避免耕地。」惟我國現行土地徵收根本沒有予以遵守，完全是由政府自利及便利的角度來進行土地徵收，尤其是從1986年開始，不斷地以區段徵收手段來進行土地開發，所開發之地區大多是在農業區，這對於糧食自給率僅剩30.6%的台灣而言，是非常不智的作為。

第四，土地徵收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非唯一的手段，換言之，它應該是最後、非常不得已的手段。台北高等行政法院91年度訴字第1642及同年度訴字第3968號判決皆主張：「土地徵收並非國家取得土地所有權之方法，而是一種最後不得已之手段，因而土地徵收僅僅在無其他法律上或經濟上得替代之更溫和之方法可資利用時始系合法。…需用土地人應體認徵收係取得土地之『最後手段』而非『優先手段』。」最高行政法院96年度判字第1442號判決：「土地徵收是對財產權具目的性之侵害，而非國家純粹取得財產權之工具，更非調整私益衝突之手段，而是為實現公益之最後不得已措施。因此，國家對興辦公共事業所需之土地，必須用盡所有法律之手段，均不可得，最後始得以徵收方式為之。…準此，需用土地機關倘有適當之公有土地足供所需興辦公共事業之需求時，需用土地機關自應優先利用其公有土地，不得任意讓公有土地閒置，再假借徵收手段，以取得公共事業所需之私有土地，否則即有違比例原則之要求，並與都市計畫法第42條之立法精神不符。」但是，長久以來，我國各級政府部門承繼了過往威權時代的陋規，對於公共事業用地的取得，習慣輕易採用徵收手段為之，土地徵收竟變成是優先、且唯一的手段；晚近，由於政府財政拮据，更多方祭出區段徵收，將其視之為土地開發的工具，這使得我國土地徵收之件數為數甚多，而這也是各先進民主國家根本看不到的怪異現象。

第五，土地徵收的另一重要要件，乃是必須給予完全的補償，而非是相當的補償。以往，土地徵收皆僅是採取相當的補償 （註4），即補償之標準乃是以每年政府所擬定的公告土地現值為標準，惟公告土地現值與市價有一大段的落差，縱然每每予以加成，但是與市場價格依舊有一段距離。如今，〈土地徵收條例〉雖然修正，地價補償是以「市價」為標準，但情況依舊不變，因為這個「市價」乃是完全由政府來予以定義，是「政府決定的市價」，與真正的市場價格仍然有很大的差別。

我國強迫驅逐問題嚴重，基本人權保障相當缺乏

聯合國「世界人權宣言」中對於財產權非常重視，其第17條明示：「一、人人得有單獨的財產所有權以及同他人共有的所有權；二、任何人的財產不得任意剝奪。」為何特別重視財產權？這是因為它與生存權與人格權緊密連結，無法分離。也就是說，個人的生存及人格是與其財產的擁有與自由支配使用，有著絕對的關係，而這也涉及了人格的獨立自主及人性尊嚴的擁有，因此，對於財產權的侵害，也就剝奪了人民的基本人權。

從苗栗竹南大埔到台南鐵路地下化東移的土地徵收，都涉及了政府對於財產權的剝奪及強制迫遷。針對這些議題，聯合國也非常重視，這是因為它發現許多國家屢屢以發展為名，進行大型公共工程或基礎建設，致使其國內人民遭致迫遷，造成嚴重社會問題。聯合國在1997年發表了「因發展導致迫遷人權準則（Comprehensive Human Rights Guidelines on Development-Based Displacement）」，強調迫遷嚴重侵犯人權，它僅能在非常例外的情況之下才准予使用；它也認為政府必需窮盡所有可能來尋找替選方案，迫遷僅能是最後不得已的手段。它更於次年公布「國內迫遷指導原則（Guiding Principles on Internal Displacement）」，其中特別強調「對於那些對土地有強烈倚賴及連結的人們，如原住民、少數族群、農民、游牧民族等，國家有特別義務及責任，避免他們遭致迫遷的命運（引自Penz, Drydyk & Bose, 2011, 92）。」

〈經濟社會文化權利國際公約〉第7號一般性意見書，特別指出這種因為發展而導致的強迫驅逐。其第7點敘述：「其他一些強迫遷離的事例則是在發展名義下出現。爭奪土地權的衝突，像建造水壩或其他大規模能源專案等發展和基層結構工程、為重新修建城市而徵用土地、重新修建房屋、城市美化方案、農業方面的土地清理、不受控制的土地投機買賣、像奧林匹克等大規模運動會的舉行等，都會導致居民被迫遷離。」

基此，土地徵收及土地掠奪屬基本人權議題，政府本應嚴予保障，不能隨便逾越，但是我國情形卻不是如此。近年來，政府為了解決嚴重財政赤字及經濟成長遲滯問題，不斷地帶頭進行土地開發及炒作，政府幾已成為最主要的土地開發商，它帶著建商、財團、地方派系及土地投機者，組成土地炒作縱隊，不斷地四處掠奪土地。但是，那些土地有許多是優良農田，產權也都屬農民所有，為了逼迫農民交出土地，政府不惜頻頻祭出侵害人權的一般徵收、區段徵收等手段，這使得許多農民及人民被剝奪了世代居住的家園，流離失所於原本鍾愛的地方。

政府為了規避侵害人權的事實，創造出好幾套論述與迷思：（1）它把土地徵收窄化為金錢補償問題，只重視土地的交換價值，完全忽視其使用價值及情感認同，因此，年初《土地徵收條例》修法，僅於「市價補償」上打轉。（2）土地徵收涉及「促進公共利益」要件，政府則是巧妙的把公共利益定義為成本效益問題，僅計算那些可以量化的因素，排除那些無法量化的因素；為了讓開發計畫順利通過，成本效益分析所呈現的結果時常是數據的扭曲，如預期利益的誇大、成本及環境風險低估。（3）公共利益也被扭曲成為科學理性及工程技術的專業問題，人權保障議題至此被轉化為科技問題，需委由專家來予以解決，公共利益因此是由少數專家、行政官僚及由其組成的委員會來給予詮釋及界定，人民則是免開尊口。

但是，這樣的扭曲及誤導終究是無法逃避侵害人權的事實。近年來我們看到政府不斷的對社會弱者下重手，赤裸裸的劫貧濟富，剝奪他們最後僅存的土地，這逼使老農及都更災民走上街頭抗議，有人含恨而終、甚且是飲藥自盡，這真是讓人悲憤難過！我們要再次強調，土地的意涵是相當豐富、多元及複雜，例如，它可以是經濟生產要素、獲利的資產；另一方面，它也可以被視之為是環境生態的永續資源，是我們生存不可或缺的元素；但是，更為重要的，土地是我們主觀認同的空間，它是我們安身立命的家，是我們心靈連結及依靠的處所，它除了是非賣品外，更是我們的根。

基於此，在財產權考量之外，土地及房屋更是與生存權與人格權緊密連結，無法分離。也就是說，個人的生存及人格是與其財產的擁有與自由支配使用，有著絕對的關係，因此，對於財產權的侵害，也就涉及了對於生存權與人格權的剝奪。我國早已解除戒嚴，本應回歸憲政及國際人權標準，充分體現社會公義，如今馬英九總統也已經簽署聯合國兩人權公約，人民基本人權本應獲得充分保障。盼望政府及財團派系能夠懸崖勒馬，不要再進行浮濫的土地徵收及土地掠奪，為許多被強迫驅逐者保留一條生路！

註1：台灣的土地徵收大抵有二個主要類別：一般徵收（General Expropriation）及區段徵收（Zone Expropriation）。前者主要是因公共事業所需，因而進行的土地徵收，後者雖於20世紀初期即規定於〈土地法〉當中，但是其定義卻是相當的模糊，1986年政府於修正〈平均地權條例〉時，刻意將其定義為政府與民間合作的「強制性合作開發事業」（徐世榮，2011），欲以此來逃脫土地徵收必備要件的拘束，但是此舉在法理上備受爭議，許多實施區段徵收地區的民眾也強烈的反對。

註2：陳立夫（2007：215）引用日本學者成田賴明之論點，主張公用徵收之發動，必須具備如下之主要條件：「第一、須證明興辦事業具有明確之公共利益存在；第二、徵收權之行使，須有法律之依據，並遵循正當法律程序為之；第三、對於被徵收人所喪失之財產權價值，應按市場價格予以完全補償。」本文以此為基礎，並參酌國內司法院大法官之解釋，將其歸納為五項要件。

註3：陳立夫（2007，230）指出，「土地徵收條例第10條第2項關於舉行公聽會之規定，並非即為上開大法官解釋中所謂之『於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見』之機制。…而此需用土地人所舉行之公聽會，其聽取土地所有權人及利害關係人意見之內容，應為事業計畫擬定有關者，尚與土地徵收計畫之審核時所應聽取意見之事項有別（蓋事業計畫與土地徵收計畫之應有內容及其所應考量之事項均不同）。」

註4：司法實務上，行政法院均採相當補償原則，惟司法院釋字第579號解釋指出：「國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。」陳立夫（2011：225-226）因此主張，「司法院釋字第579號解釋既謂『補償與損失必須相當』，實有解讀為採行『完全補償』之空間。換言之，徵收補償應就被徵收人之損失，予以完全填補，始能謂為『補償與損失相當』；而此亦為憲法保障私人財產權之要求。」

 

原文發表於〈台南鐵路地下化工程技術論壇〉，轉載自土地關懷